Uzasadnienie
W piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Dolnośląskiego w sprawie wniosku A. Sp. k. w W. o uzgodnienie i zgodę na lokalizację przyłącza wody, poprzez wskazanie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego.
Wnioskodawca stwierdził, że w dniu [...] września 2017 r. M. S., działający w imieniu A. Sp. k., działającej w imieniu i na rzecz T. B., złożył do Burmistrza Gminy Kąty Wrocławskie wniosek o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 370 w miejscowości Mokronos Dolny na terenie działki nr 1/11, 2/5 i 3/7 AM-1. Pismem z dnia 28 września 2017 r. Burmistrz Gminy Kąty Wrocławskie przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek do Zarządu Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu. Zarząd Województwa Dolnośląskiego pismem z dnia 27 listopada 2017 r. przekazał wniosek na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc, że z uwagi na fakt, iż działki nr 1/11, 2/5 i 3/7 położone są w obrębie skrzyżowania autostrady A8 i drogi wojewódzkiej nr 370 na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., zwanej dalej u.d.p.), Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu nie jest organem właściwym do rozstrzygania w tej sprawie.
Wnioskodawca podniósł, że nie zarządza odcinkiem drogi wojewódzkiej nr 370, w której pasie drogowym wnioskowane jest urządzenie. Nie zostało też zawarte w trybie art. 19 ust. 4 u.d.p. żadne porozumienie pomiędzy zarządcami dróg regulujące kwestie zarządzania tym odcinkiem drogi wojewódzkiej nr 370. Wnioskodawca powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 25 ust. 1 u.d.p. nie uzasadnia wniosku o przyporządkowaniu pasa drogowego w obrębie skrzyżowania dróg różnych kategorii drogi do kategorii wyższej. Powołany przepis reguluje jedynie właściwość zarządcy drogi powołanego do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem skrzyżowania, stanowiąc, że jest nim zarządca drogi wyższej kategorii.
Oznacza to, że do wymienionych w przepisie działań właściwy jest zarządca drogi wyższej kategorii. Wśród tych działań nie jest wymienione zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele wymienione w art. 39 ust. 3 u.d.p., tj. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu. Z treści art. 25 ust. 1 u.d.p. nie wynika, że kompetencje do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami przechodzą na zarządcę drogi wyższej kategorii. Skoro ustawa nie zawiera wyraźnych uregulowań nakazujących traktowanie wszystkich dróg w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego jako dróg kategorii wyższej, to gdy chodzi o udzielenie zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego, należy każdą z tych dróg traktować zgodnie z jej kategorią.
W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Dolnośląskiego wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Zarządu Województwa Dolnośląskiego, wniosek A. Sp. k. dotyczy lokalizacji projektowanego przyłącza wodociągowego na terenie działek, które znajdują się w obszarze włączenia drogi serwisowej stanowiącej element infrastruktury technicznej autostrady A8, której zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe elementy infrastruktury drogowej, będące w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostały wybudowane w ramach budowy autostrady A8 i stanowią całość jednolitego układu komunikacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o uzgodnienie i zgodę na lokalizację przyłącza wody. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza wody, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi.
Jak stanowi art. 25 ust. 1 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. W piśmiennictwie podkreśla się, że użyte w tym przepisie wyrażenie "ochrona skrzyżowania" oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia skrzyżowania, obniżenia klas krzyżujących się dróg, ograniczenia ich funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (zob. komentarz do art. 25 u.d.p., [w:] R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, 2012, LEX).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może powodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. W tym zatem zakresie, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia ochrony skrzyżowania, należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest zarządca drogi wyższej kategorii (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 35/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zarządcą drogi wyższej kategorii jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.