Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 września 2015 r. Prezydent Miasta Płocka, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Wrocławskiego - w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta [...] o cofnięcie M. C. uprawnień diagnosty.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Płocka stwierdził, że w dniu [...] lipca 2006 r. wydał M. C. uprawnienie diagnosty. W dniu [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), złożył do Starosty Średzkiego (właściwego ze względu na wskazane przez M. C. miejsce zamieszkania, tj. [...]) wniosek o cofnięcie M. C. uprawnienia do wykonywania badań technicznych. W toku prowadzonego postępowania Starosta Średzki ustalił, że M. C. zamieszkuje w [...], a więc na obszarze właściwości Starosty Powiatu Wrocławskiego, wobec czego pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przekazał temu organowi wniosek Prezydenta Miasta [...].
Z kolei Starosta Powiatu Wrocławskiego przekazał wspomniany wniosek Prezydentowi Miasta Płocka, uznając że organem właściwym jest organ, który wydał uprawnienie, a nie organ, na obszarze którego zamieszkuje M. C. Powołując się na treść art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., Prezydent Miasta Płocka wskazał, że właściwość miejscową organu administracji publicznej w innych sprawach ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie przewidują właściwości szczególnej, a więc takiej, która w inny sposób określiłaby właściwość miejscową organu do cofnięcia wydanego wcześniej uprawnienia, jak i do wydania takiego uprawnienia. Ustawa ta stanowi, że organem właściwym w tej sprawie jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), nie precyzując kwestii związanych z właściwością miejscową, w szczególności tego, aby organem właściwym do cofnięcia uprawnień był ten, który te uprawnienia wcześniej wydał.
Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1836) określono, że numer uprawnienia diagnosty zostaje zachowany w przypadku zmiany miejsca zamieszkania pociągającej za sobą zmianę właściwości miejscowej organu wydającego uprawnienie diagnosty. W ocenie Prezydenta Miasta Płocka, w przypadku braku regulacji szczególnej co do właściwości miejscowej należy stosować reguły ogólne określone w k.p.a., a zatem organem właściwym jest organ, na obszarze właściwości którego zamieszkuje diagnosta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta [...] o cofnięcie M. C. uprawnień diagnosty. Zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania;
2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Zacytowany przepis określa zatem organ administracji właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty, to jest starostę. Nie wskazuje natomiast - tak jak i żaden inny przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym - zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do cofnięcia uprawnień diagnosty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwości takiej nie można ustalić poprzez odwołanie się do treści art. 84 ust. 2 omawianej ustawy, gdzie wskazano starostę jako organ właściwy do wydania uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Przepis ten - podobnie jak i art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym - wskazuje wyłącznie organ właściwy rzeczowo w określonej kategorii spraw. Na podstawie treści tych przepisów nie można natomiast wnioskować, że skoro uprawnienie diagnosty zostało wydane przez konkretnego (tj. właściwego miejscowo) starostę, to do cofnięcia uprawnień diagnosty właściwy jest ten sam starosta. Innymi słowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że starosta, o jakim mowa w art. 84 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym i starosta, o jakim mowa w art. 84 ust. 3 tej ustawy, to zawsze ten sam organ (z punktu widzenia właściwości miejscowej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej musi nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;
- 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;
- 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Sprawa zainicjowana wnioskiem Prezydenta Miasta [...] o cofnięcie uprawnień diagnosty bez wątpienia nie dotyczy kategorii spraw wskazanych w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zatem do ustalenia organu właściwego miejscowo należy zastosować regułę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., w której decydujące znaczenie ma miejsce zamieszkania strony w kraju. Z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wynika, że diagnosta M. C. zamieszkuje w [...]. W części I - poz. [...]. załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) wskazano, że gmina [...] wchodzi w skład powiatu wrocławskiego z siedzibą władz we Wrocławiu. Oznacza to, że organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta [...] o cofnięcie M. C. uprawnień diagnosty jest Starosta Powiatu Wrocławskiego.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
PG