Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) poprzez wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. z siedziba w L. dotyczącego zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. elektroenergetycznego przyłącza kablowego niskiego napięcia w pasie drogi serwisowej dz. [...] obręb ewidencyjny M. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy [...] wskazał, że w zawiadomieniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że zarządcą drogi jest Wójt wskazując jednocześnie GDDKiA Oddział w W. jako podmiot uprawniony do udostępnienia terenu w zakresie wynikającym z przedmiotowej inwestycji.
Wójt wyjaśnił, iż powyższe stanowisko jest błędne bowiem zgodnie z wypisem z wykazu działek i wykazu podmiotów wydanym przez Starostę [...] właścicielem działek nr ew. [...] jest Skarb Państwa, zaś wyłącznym władającym GDDKiA. Działki znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA. Istniejąca na ww. działkach droga serwisowa (zbiorcza) powstała w ramach budowy Drogi Ekspresowej S8. Droga ta nie została w żadnen sposób przekazana Gminie [...], ani Wójtowi Gminy ]...] na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, nie nastąpiło także zaliczenie ww. drogi do kategorii dróg gminnych. Wszelkie obowiązki zarządcy drogi wykonywał i wykonuje GDDKiA.
Wójt uznał również, że regulacja art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.; dalej: u.d.p.) przesądza, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Ponadto stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.d.p. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy: 1) wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych 2) realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 ww. ustawy).
Dodatkowo Wójt wskazał, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tylko droga stanowiąca własność gminy może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/16). W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Konieczną przesłanką dla skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych czy gminnych jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok, WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/10).
Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2 u.d.p.). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii (art. 10 ust. 3 ww. aktu). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy w ocenie Wójta nie będzie miał także zastosowania art. 10 ust. 5 u.d.p. bowiem nie mamy do czynienia z odcinkiem drogi zastąpionym nowo wybudowanym odcinkiem drogi.
Do wniosku załączono m.in. wypis z wykazu działek i wykazu podmiotów wydanego przez Starostę W. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz mapę do celów projektowych obrazujących stan prawny działek nr ew. [...].
W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza elektroenergetycznego. Wyjaśnił, że przedmiotowy ciąg drogowy składający się z dróg [...] (dawniej drogi gminne nr 7, 7a, 6 i 8) na odcinkach położonych na działkach nr ew. [...] z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie tj. 30 lipca 2009 r. stały się z mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, drogą gminną. Ciąg dróg [..] ma początek w miejscu włączenia do istniejącej drogi prowadzącej do wsi [...]. Przedmiotowe drogi wybudowane zostały w ciągu istniejących dróg gminnych, których przebieg przerwany został w wyniku rozbudowy, ograniczenia dostepności i calkowitego wygrodzenia drogi krajowej S8, w celu zachowania ich ciągłości poprzez stworzenie sieci dróg do obsługi ruchu lokalnego, z chwilą oddania do użytkowania drogi ekspresowej.
Dotychczasowe włączenie istniejącej drogi gminnej do/z wsi [..] do drogi krajowej nr 8 poprzez skrzyżowanie jednopoziomowe w [..] zostało zastąpione nowym włączeniem poprowadzonym przez drogi lokalne do węzła [..]. Jednocześnie droga DG-3K na dz. nr ew. [..] jest przebudowanym odcinkiem istniejącej drogi gminnej ulicy P. Ponadto zgodnie z uchwałą nr IV/22/98 Rady Gminy w [...] z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany nr 11 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działki nr ew. [...] w miejscowości M. znajdują się na obszarach wydzielenia [...]. Zgodnie z zapisami ww. uchwały na obszarach 11UR-1 oraz 11UR-2 przewiduje się tereny usług technicznych i drobnej wytwórczości.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą wyłacznie dróg krajowych, a wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.. Wobec tego GDDKiA nie może być zarządcą drogi innej kategorii niż drogi krajowa, czyli nie może roztrzygać jako zarządca drogi na podstawie art. 39 i art. 40 u.d.p. w odniesieniu do drogi gminnej.
Do odpowiedzi na wniosek załączono dokumenty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Tak więc przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym składającym się z działek o numerach [...], obręb ewidencyjny M., przyłącza elektroenergetycznego.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).
W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć nowowybudowany pas drogowy położony w M., składający się z działek ewidencyjnych o nr [...], a dopiero bezsporne wykazanie charakteru tej drogi pozwoliłoby na stwierdzenie, kto jest jej zarządcą - czyli osobą, która może wydać stosowne zezwolenie na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego. Wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Wójta Gminy [..] należało oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób organ ten wykazał stan faktyczny, w którym powstał spór.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.