Uzasadnienie
Marszałek Województwa D. pismem z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej "[...] poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu [...] września 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie "[...]
Starosta L. przekazał wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwienia według właściwości Marszałkowi Województwa D. uzasadniając swoje stanowisko treścią art. 161 ust. 1 ustawy z dnia. 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.; dalej: ustawa pr. geologiczne i górnicze). Powyższe z tego względu, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt robót geologicznych dotyczy ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej. Projekt ten dotyczy rozpoznania warunków geologiczno-inżynierskich oraz hydrogeologicznych pod budowę obwodu utrzymania [...] przy drodze ekspresowej [...].
Natomiast Marszałek Województwa D. stwierdził, że inwestycja ta nie należy do kategorii inwestycji liniowych, a tym bardziej do ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Wskazał, że obiekt liniowy jest specyficznym obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Droga ekspresowa jest obiektem liniowym, jednak inwestycja w postaci kompleksu budynków, urządzeń i placów na potrzeby zarządzania drogą - nie spełnia tego wymogu. Powyższe z tego względu, że nie jest elementem drogi. Definicja drogi ekspresowej zawarta została w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych). Wynika z niej, że obiekty budowlane przeznaczone do obsługi podróżnych itp. nie stanowią elementu drogi, lecz stanowią obiekty jej towarzyszące, które mogą być zlokalizowane w pasie drogowym - jednak mimo takiej lokalizacji nie kwalifikuje to ich do kategorii obiektów liniowych oraz ponadwojewódzkich obiektów liniowych.
W związku z powyższym obwód utrzymania [...] przy drodze ekspresowej [...] nie jest obiektem liniowym, a tym bardziej ponadwojewódzkim obiektem liniowym. Stanowi kompleks obiektów budowlanych realizowanych na potrzeby inwestycji liniowej jaką jest droga ekspresowa.
Starosta [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie jako organu właściwego Marszałka województwa D.. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu podkreślił, że przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy pr. geologiczne i górnicze nie może być podstawą do działania Starosty [...] w sprawie. Wskazany przepis stanowi, że do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Wniosek o zatwierdzenie związany jest z inwestycją drogi ekspresowej na [...] w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wynika to zarówno z wyjaśnień przedłożonych przez wnioskodawcę – [...] w piśmie z dnia [...] września 2015 r., znak [...] oraz z opisu przedmiotu zamówienia (zgodnie z pkt 1.3.2.
Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia celem jest pozyskanie ostatecznej decyzji [...] dla zadania "[...] Tym samym taka inwestycja ma charakter liniowej w rozumieniu art. 3 pkt 3a) ustawy - Prawo budowlane.
Starosta [...] podniósł, że za drogę ekspresową w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych uważa się drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych i wyposażoną w jedną lub dwie jezdnie, posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi, wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi. Tym samym drogą ekspresową nie jest więc tylko pas ruchu (jezdni).
Zatem obwód utrzymania [...] przy drodze ekspresowej [...] jest ściśle powiązany zadaniowo z tą drogą. Będzie bowiem służył do jej utrzymania. Nie powstałby przy tym, gdyby nie inwestycja, jaką jest droga ekspresowa S-3. Organ zauważył również, że zakres inwestycji ma charakter ponadwojewódzki ([...] z województwa lubuskiego oraz L. z województwa dolnośląskiego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art.
- 4. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie, przez pojęcie "sporu kompetencyjnego" należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Tym samym, sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia (por. postanowienie NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OW 32/06 niepublikowane). Powyższe przesłanki są w sprawie spełnione.
W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa D. dotyczącego wskazania organu właściwego do zatwierdzenia "[...] Z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu zwróciła się do Starosty [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
W myśl art. 161 ust. 1 ustawy pr. geologiczne i górnicze organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Wyjątkiem od tej zasady jest m.in. przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące zadań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Podkreślenia wymaga, że przepis ten, jako wyjątek od ogólnej zasady, należy interpretować ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GW 15/14).
Obiektem budowlanym, stosownie do definicji ustawowej, zamieszczonej w art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409; dalej: prawo budowlane) - jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a prawa budowlanego, stanowiąc, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", w skład którego wchodzą m.in.: budynek administracyjno-socjalny, budynek magazynowy, garaże dla pojazdów ciężarowych i osobowych, magazyny, stanowisko do ważenia pojazdów ciężarowych, stacje trafo, zbiornik na gaz płynny, stacja paliw, czy stacja pogodowa - wiąże się integralnie, a przede wszystkim technologicznie, z realizacją i utrzymaniem całej przedmiotowej inwestycji drogowej. Z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a pkt 10 niniejszego przepisu stanowi, że drogą ekspresową jest droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych: a) wyposażoną w jedną lub dwie jezdnie, b) posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi, c) wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi.
Droga ekspresowa, jako budowla, stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a zatem łącznie z urządzeniami służącymi do jej utrzymania. A więc budowa niniejszego obwodu stanowi jednocześnie urządzenie, które należy traktować jako całość techniczno-użytkową, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami. Zatem należy ją traktować jako integralną część projektowanej drogi ekspresowej, gdyż obwód wraz z wyposażeniem będzie służył do utrzymania niniejszej drogi (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 179/13). Tym samym taką inwestycję należy potraktować jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a prawa budowlanego o charakterze "ponadwojewódzkim".
Zatem wskazany przez Marszałka Województwa D. przepis art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy pr. geologiczne i górnicze nie może być podstawą do działania Starosty [...], ponieważ wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego projektu dotyczy ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej. Wobec tego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 161 ust. 1 ustawy pr. geologiczne i górnicze, przyznający kompetencje organu administracji geologicznej pierwszej instancji Marszałkowi Województwa D. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również treść art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy pr. geologiczne i górnicze, który stanowi, iż właściwością starosty są sprawy z zakresu geologii mające wymiar gminny. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy, gdyż droga ekspresowa [...], dla której mają być wykonywane roboty, wymagające uzgodnienia organu geologicznego, jak wskazuje już nazwa rodzaju tej drogi, wykracza poza obszar jednej gminy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął spór kompetencyjny, wskazując Marszałka Województwa D., jako organ właściwy do zatwierdzenia "[...]