Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 września 2019 r. Wojewoda W.-M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ol. poprzez wskazanie SKO w O. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia K. od decyzji Marszałka Województwa W.o-M. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wydania zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Wojewoda W.-M. wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Marszałek Województwa W.o-M., na podstawie art. 18 na ust. 1 pkt 2 i aft. 19 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) orzekł o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia przez Stowarzyszenie K. wpisanego do przedmiotowego rejestru pod numerem [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 19 ust. 1 podmiot świadczący usługi agencji zatrudnienia nie powinien mieć zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczyć społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych. Z danych pozyskanych z systemu teleinformatycznego ZUS, pozyskanych na podstawie art. 18o ust. 2 ustawy o promocji, wynikało, że na dzień 31 marca 2019 r. Stowarzyszenie posiada zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczył Pracowniczych.
W dniu [...] kwietnie 2019 r. wezwano stronę do usunięcia stwierdzonego naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, pouczając, że jego nieusunięcie skutkować będzie wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru agencji zatrudnienia. Termin usunięcia wspomnianego naruszenia upłynął w dniu [...] maja 2019 r. Wobec nieusunięcia naruszenia przepisów regulujących działalnie agencji zatrudnienia Marszałek Województwa W.-M. wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., w której zawarto pouczenia o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
W dniu [...] lipca 2019 r. Stowarzyszenie K. wniosło odwołanie od decyzji za pośrednictwem Marszałka Województwa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednakże SKO w O. pismem z dnia [...] września 2019 r. przekazało Wojewodzie W.-M. odwołanie wraz z aktami sprawy wskazując, że zgodnie z art. 10 ust. pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach tynku pracy w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Zdaniem Wojewody W.-M. nieuprawniony jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym, co do zasady dla zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organem wyższego stopnia jest wojewoda. Wojewoda podkreślił, że prowadzenie agencji zatrudnienia ma charakter działalności regulowanej, podlegającej wpisowi do rejestru, o którym mowa art. 18 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Prowadzenie rejestru leży w gestii marszałka i obejmuje prowadzenie związanych z rejestrem postępowań administracyjnych, tj. wpisów, wykreśleń oraz dokonywanie zmian we wpisach, natomiast zgodnie z art. 18n ust. 3 ustawy w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących wpisu do rejestru agencji zatrudnienia organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. 2018 poz, 650) do procedur związanych z prowadzonym przez marszałka województwa rejestrem agencji zatrudnienia dodano zakaz wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem do rejestru.
Zgodnie z art. 18na, decyzję w tym zakresie wydaje marszałek województwa, a postępowanie w tej sprawie ma bezpośredni związek z rejestrem agencji zatrudnienia. Marszałek województwa sprawuje kontrolę w zakresie przestrzegania warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, a w przypadku naruszenia tych warunków wszczyna postępowanie administracyjne zobowiązujące do usunięcie ewentualnych naruszeń. Skutkiem nieusunięcia przez agencję zatrudnienia uchybień w spełnianiu warunków jest wydanie decyzji w sprawie zakazu wykonywania przez podmiot działalność objętej wpisem do rejestru. Wojewoda podkreślił przy tym, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez podmiot działalności, zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 3 jest podstawą do wykreślenia podmiotu z przedmiotowego rejestru.
Zatem, zgodnie z przywołanymi przepisami, wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru jest jednym z etapów prowadzących do wykreślenia agencji zatrudnienia z tego wpisu. Tym samym niezasadna jest opinia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "sprawa dotycząca zakazu prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nie dotyczy wpisu do rejestru agencji zatrudnienia". W opinii wojewody sprawa ta jest bezpośrednio związana z przedmiotowym rejestrem - uprawnienia do weryfikacji agencji zatrudnienia w systemach ZUS wynikają z faktu posiadania wpisu, a naruszenie określonych warunków skutkuje wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia działalności a następnie decyzji o wykreśleniu podmiotu z rejestru.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o wskazanie Wojewody W.-M. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia K. od decyzji Marszałka Województwa W.-M. wskazując, że treść art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Wbrew wywodom przedstawionym we wniosku Wojewody W.-M. brak związku między punktem 1 a 2 art. 10 ust. 7 tejże ustawy. Z art. 10 ust. 7 pkt 2 omawianej ustawy wynika, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem wyższego stopnia jest wojewoda. Przepis ten formułuje odstępstwo od ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Spór kompetencyjny miedzy Wojewodą W.-M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. sprowadza się do właściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia w instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.).
Zgodnie z przepisem art. 18na ust. 1 ww. ustawy Marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem. Natomiast do zadań Wojewody, w myśl przepisu art. 10 ust. 1–6 omawianej ustawy, nie należy wydawanie decyzji o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem. Dlatego też nie ma sporu co do rozpoznawania tego rodzaju spraw przez organ pierwszej instancji.
Spór natomiast powstał: jaki organ odwoławczy jest właściwy względem Marszałka województwa wydającego decyzję na podstawie art. 18na ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia w instytucjach rynku pracy.
Zdaniem SKO w O., które wszczęło spór, zastosowanie w tej sprawie ma przepis art. 10 ust. 7 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, który mówi, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zdań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem właściwym jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, co oznacza, że w tej sprawie, jego zdaniem, organem odwoławczym powinien być Wojewoda W.-M..
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska z uwagi na błędną wykładnię powołanego wyżej przepisu art. 10 ust. 7 pkt 1 i 2, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że dotyczy to jedynie spraw, w których organem pierwszej instancji jest Starosta, a nie Marszałek województwa.
Przepis ten zawiera klauzulę wyłączającą ogólną właściwość Starosty jako organu pierwszej instancji i Wojewody jako organu wyższego stopnia przez stwierdzenie, że ustawa może inaczej regulować właściwość organu orzekającego w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z tej ustawy.
Skoro przepis art. 18na ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy przyznaje kompetencje do wydania przedmiotowej decyzji, to nie może mieć zastosowania pkt 1 i 2 art.
10. Jest to szczególna właściwość organu Marszałka województwa uregulowana w tej ustawie, inaczej niż właściwość ogólna z art. 10 ust. 7 i dlatego organem wyższego stopnia nie może być dla Marszałka Wojewoda.
W tych warunkach mają zastosowanie zasady ogólne dotyczące właściwości organów samorządowych, wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), a mianowicie art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o SKO samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jeśli przepisy szczególnie nie stanowią inaczej.
Wprawdzie przepis art. 10 ust. 7 pkt 2 przewidział inną właściwość organu odwoławczego dla Starosty w sprawach wynikających z omawianej ustawy niż to wynika z zasad ogólnych k.p.a. i ustawy o SKO, ale nie dotyczy to decyzji Marszałka województwa wydawanej na podstawie art. 18na ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż to zadanie zostało wyłączone spod właściwości Starosty i przekazane Marszałkowi jako organowi właściwemu na podstawie szczególnego przepisu art. 18na ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
Nie powinno być zatem sporu przy prawidłowej wykładni przepisu art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, że w tej sprawie należało zwrócić uwagę na zastrzeżenie, że ustawa nie stanowi inaczej. Niewątpliwe przyznanie kompetencji Marszałkowi województwa w niniejszej sprawie zgodnie z art. 18na ust. 1 pkt 2 należy odczytać w rozumieniu, że art. 10 ust. 7 oznacza, iż ustawa stanowi inaczej i nie mają zastosowania pkt 1 i 2 tego przepisu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o sporze kompetencyjnym zgodnie z treścią sentencji postanowienia na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 4 p.p.s.a.