Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a D. Kuratorem Oświaty, który z wymienionych organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia J. M. na postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia W. Akademii Nauki i Rozwoju J.M., dotyczącego umowy nr [...] z 6 lutego 2014 r. Część V "Pedagogiczne obowiązki dyrektora szkoły" dla Sieci współpracy i samokształcenia dyrektorów szkół i przedszkoli.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że 1 sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynęło, za pośrednictwem Starosty P., zażalenie J. M. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia W. Akademii Nauki i Rozwoju J. M., dotyczącego wyżej wskazanej umowy.
J. M., jako Dyrektor W. Akademii Nauki i Rozwoju, pismem z 2 lipca 2014 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w P., wniósł o wydanie zaświadczenia o następującej treści: Pedagogiczne obowiązki dyrektora szkoły" dla Sieci współpracy i samokształcenia dyrektorów szkół i przedszkoli na podstawie udzielonego zamówienia publicznego. Umowa została zrealizowana i w pełni rozliczona.
Starosta P. postanowieniem z [...] lipca 2014 r. odmówił wydania zaświadczenia, ponieważ stroną umowy jest Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w P.. Ponadto wymieniony Ośrodek nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), a zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje organ administracji publicznej. W pouczeniu tego postanowienia wskazano, iż przysługuje na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L..
W zażaleniu J. M. zarzucił naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po zapoznaniu się z dokumentami sprawy, pismem z 6 sierpnia 2014 r. przekazało powyższe zażalenie D.Kuratorowi Oświaty, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.
SKO powołało się na art. 19 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) oraz na poczynione ustalenia, w świetle których Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w P. (w skład którego wchodzą Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w P. i Powiatowy Ośrodek Doradztwa Metodycznego w P.) - jest jednostką budżetową Powiatu P. (vide: uchwała Nr 160/2014 Zarządu Powiatu P. z dnia 7 stycznia 2014 r. zatwierdzająca wykaz jednostek organizacyjnych Powiatu P.). Jak wynika z postanowień statutów ww. Poradni oraz Ośrodka - organem sprawującym nadzór pedagogiczny jest D. Kurator Oświaty. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie może być uznane za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w sprawie wydania zaświadczenia o treści wskazanej w piśmie J. M..
D. Kurator Oświaty pismem z 24 września 2014 r. zwrócił SKO powyższe zażalenie, jako organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. D. Kurator Powiatowy stwierdził, że kompetencje kuratora oświaty, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., określa w art. 31 pkt 5 lit. a/ u.s.o., a wydanie zaświadczenia, o które wnosi strona, nie zostało ujęte w tym przepisie. Wobec tego uznano, że zarówno przedmiot, jak i podmiot, którego dotyczy postępowanie, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 31 pkt 5 lit. a/ u.s.o.
SKO uznało, że skoro żaden szczególny przepis nie określa organu wyższego stopnia w sprawach tego rodzaju, zatem właściwość instancyjną należy ustalić na podstawie przepisów ogólnych k.p.a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Należało zatem przekazać zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L., jako organowi właściwemu w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie podzieliło oceny przestawionej w powyższym piśmie. Według Kolegium nie można pominąć unormowań art. 31 ust. 1 pkt 9 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że kurator oświaty bada potrzeby nauczycieli w zakresie doskonalenia oraz inicjuje i koordynuje działania związane z doskonaleniem nauczycieli, współdziałając z organami prowadzącymi szkoły i placówki, a także może podejmować działania wspomagające materialnie i organizacyjnie doskonalenie nauczycieli, w szczególności promować nowatorstwo dydaktyczno-wychowawcze.
Ponadto niewątpliwie sprawowanie nadzoru pedagogicznego (art. 31 ust. 1 pkt 1) jest podstawowym (choć nie jedynym) zadaniem kuratora oświaty. Nadzorowi pedagogicznemu kuratora oświaty podlegają wszystkie szkoły i placówki publiczne - z wyjątkiem tych szkół i placówek publicznych, które z mocy szczególnych przepisów ustawy podlegają nadzorowi innych organów, tzn. właściwych ministrów resortowych bądź organów podporządkowanych tym ministrom (vide: art. 32a, 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 2a). Należy przy tym zauważyć, że nawet w szkołach "resortowych" - jak szkoły artystyczne, rolnicze lub szkoły przy schroniskach dla nieletnich, zakładach poprawczych i zakładach karnych - kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny w zakresie nauczania przedmiotów ogólnokształcących.
W rozpatrywanej sprawie strona domaga się wydania zaświadczenia, które w swojej treści odnosi się również do oceny realizacji świadczonej przez nią usługi szkoleniowej, co mieści się w przypisanej Kuratorowi kompetencji wymienionej w art. 31 ust. 1 pkt 9 ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi na wniosek D. Kurator Oświaty we W. wniósł o uznanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego za podmiot właściwy do rozpatrzenia zażalenia W. Akademii Nauki i Rozwoju J. M..
W uzasadnieniu Kurator wyjaśnił, że art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ u.s.o. jednoznacznie ogranicza jego zadania jako organu wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, wyłącznie do spraw szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne oraz szkół i placówek niepublicznych. Skoro Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologicznego i Doradztwa Metodycznego w P. (który zawarł z W. Akademią Nauki i Rozwoju J. M. umowę cywilnoprawną o świadczenie konkretnej usługi) bezspornie jest placówką publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, to okoliczność ta, w świetle cytowanego przepisu, przesądza o braku kompetencji przypisywanych kuratorowi przez wnioskujące Kolegium.
W kontekście związania W. Akademii Nauki i Rozwoju J. M. z Powiatowym Ośrodkiem Poradnictwa Psychologiczno- Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego umową cywilnoprawną, D. Kurator Oświaty dodatkowo zarzucił, że także jej istota wyklucza nadzór kuratora oświaty w oparciu o przepisy prawa oświatowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie wniosek SKO w L. dotyczy właściwości organu II instancji do rozpoznania zażalenia strony na postanowienie Starosty P. w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Starosta P. jest organem samorządu terytorialnego, a zatem stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż ustawy szczególne nie stanowią w tym przypadku inaczej.
Za taką ustawę szczególną nie może być uznana ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), gdyż w myśl art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych.
W przedmiotowej zaś sprawie Starosta P. zaskarżonym postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia w sprawie, której stroną umowy był Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w P., który to Ośrodek nie jest szkołą ani też placówką niepubliczną w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty.
Z uchwały Zarządu P. z dnia 7 stycznia 2014 r., Nr 160/2014 wynika, że Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologicznego jest jednostką budżetową Powiatu P., a zatem jest placówką publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, do której ostatnio powołany przepis nie ma zastosowania.
Uprawnienia Kuratora Oświaty, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty, nie wynikają też z pozostałych przytoczonych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przepisów ustawy, gdyż art. 31 ust. 1 pkt 1 dotyczy sprawowania nadzoru pedagogicznego, a art. 31 ust. 1 pkt 9 określa badanie potrzeb nauczycieli w zakresie doskonalenia zawodowego. Okoliczność zaś, iż Kurator Oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny na podstawie art. 32a, 35 ust. 1 pkt 1 i 35 ust. 2a ustawy o systemie oświaty nie oznacza, iż z tego tytułu posiada uprawnienia do wykonywania zadań organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.