Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem Miasta i Gminy B. Zd., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla W. O. (dalej: świadczeniobiorca).
Z treści wniosku wynika, że w dniu [...] października 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana W. O., a wniosek ten został przekazany w trybie art. 65 § 1 k.p.a., w oparciu o dane dotyczące ostatniego zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że W. O. od września 2018 r. czasowo przebywa u siostry E. S. w lokalu do niej należącym, tj. B.-Zd., os. P. [...]. W oświadczeniu z dnia [...] października 2018 r. podał, że aktualnie mieszka u siostry, zajmuje 1 pokój z dostępem do kuchni i łazienki, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, podejmował prace dorywcze na budowach w W. Podczas odwiedzin u siostry doznał urazu ręki i z tego powodu trafił do szpitala w B.-Zd.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta K. wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że to gmina K. jest miejscem, w którym znajduje się centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy. Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nawiązał kontakt z córką Pana O., zamieszkałą w K., która podała, że ojciec został wyeksmitowany i wymeldowany z pobytu stałego z lokalu przy ul. T. [...] w K. w 2001 r. i od tego czasu nie mieszka w tym lokalu. Zdaniem składającego wniosek, jeżeli zebrana w sprawie dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie miejsca pobytu świadczeniobiorcy przed hospitalizacją, to uzasadnionym jest w tej sytuacji ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przesłankę miejsca zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego. W tej sprawie zdarzenie to miało miejsce na terenie B.-Zd., był nim bowiem fakt hospitalizacji W. O. w tamtejszym szpitalu.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy B.-Zd. wskazał, że w tej sprawie zastosowanie będą miały ogólne przepisy k.p.a., w tym art. 21 § 3 k.p.a, co oznacza, że z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania świadczeniobirocy organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla W. O. Rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy więc wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dzu. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., dalej; ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17, z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II GW 25/18, publ. CBOSA).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały były K., os. T. [...]. Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały.
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.