Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Katowice zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Łodzi w zakresie potwierdzenia prawa A. D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.; ustawa o świadczeniach), poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
Prezydent Miasta Katowice wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2017 r. [A.] zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Łodzi o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ww., zam. [...], miejsce pobytu [...]. Z uwagi na to, że próby nawiązania kontaktu z A. D. pod adresem w Łodzi okazały się bezskuteczne (trzykrotnie go nie zastano, a wezwanie zwrócono) MOPS w Łodzi przekazał wniosek do MOPS w Katowicach. Jak ustalił MOPS w Katowicach, A. D. nie zamieszkuje przy ul. [...] w Katowicach od 7 miesięcy i przebywa w okolicach Łodzi, gdzie znalazł pracę i miejsce zamieszkania.
W ocenie Prezydenta Miasta Katowice zebrana dokumentacja nie pozwala na ustalenie miejsca zamieszkania A. D., dlatego organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta Łodzi, ponieważ zdarzenie inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, tj. hospitalizacja pana D., miało miejsce w szpitalu w Łodzi.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Łodzi wniósł o uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta Katowice, bowiem skoro ww. nie ma miejsca zamieszkania ani pobytu w Polsce, to należy ustalić jego ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu w kraju, a tym miejscem był jego adres w Katowicach. Prezydent Miasta Łodzi wyjaśnił ponadto, że A. D. nie figuruje w rejestrach mieszkańców miasta Katowice i miasta Łódź.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy z wniosku [A.] o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej A. D., które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.
Istota sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Katowice a Prezydentem Miasta Łodzi sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku [A.] o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16; z dnia 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16; CBOSA).
Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż świadczeniobiorca A. D. nie przebywa pod żadnym weryfikowalnym adresem z zamiarem stałego pobytu, zatem jest osobą bezdomną. Ustawa o świadczeniach nie określa właściwości organu, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna i nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów k.p.a., które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju – właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu – właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju.
Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., wskazuje jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z dnia 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z dnia 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17; CBOSA).
Skoro A. D. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., a równocześnie nie jest możliwe ustalenie ostatniego zamieszkania stosownie do art. 21 § 1 k.p.a. [pod adresem podanym w Łodzi nigdy nie przebywał, zaś pod adresem w Katowicach nie przebywa co najmniej od 7 miesięcy (akta niniejszej sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że był to jego ostatni adres zamieszkania; ew. adres zameldowania) oraz nie figuruje w rejestrze mieszkańców ani jednego, ani drugiego miasta], to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Stosując tę zasadę należało przyjąć, że organem tym jest Prezydent Miasta Łodzi jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, czyli hospitalizacja A. D. w szpitalu w Łodzi.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.