Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 października 2018 r. Prezydent Miasta A zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta B w zakresie potwierdzenia prawa M. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) poprzez wskazanie Prezydenta Miasta B jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
Prezydent Miasta A wskazał, że 9 lipca 2018 r. M. G. był hospitalizowany w trybie nagłym na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym C (dalej: Szpital). Szpital wystąpił do Prezydenta Miasta B z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa ww. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezydent Miasta B przekazał przedmiotowy wniosek Prezydentowi Miasta A, wyjaśniając, że M. G. został zgłoszony do ubezpieczenia przez Urząd Pracy A, a jego miejscem zamieszkania jest ul. [...]. Prezydent Miasta A ustalił, że M. G. przebywa w placówce dla osób bezdomnych przy ul. [...], prowadzonej przez [...], do którego świadczeniobiorca przyjechał po opuszczeniu zakładu karnego i przebywa w tym ośrodku od 11 lipca 2018 r. Z oświadczenia świadczeniobiorcy wynika, że jest on osobą bezdomną, bez stałego miejsca pobytu; ostatnim miejscem jego zamieszkania (i adresem zameldowania) była ul. [...].
Prezydent Miasta A uznał, że w sytuacji gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania bezdomnego świadczeniobiorcy, właściwym do rozpatrzenia wniosku Szpitala pozostaje organ, na terenie którego nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. W tej sprawie jest to Prezydent Miasta B. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Prezydent Miasta B wskazał, że M. G. w okresie 1973 – 2015 r. dziewięciokrotnie zmieniał adres zameldowania, a jego ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały, do 27.11.2015 r., był [...]. Po tej dacie miejsca pobytu świadczeniobiorcy nie są znane. Prezydent Miasta B uważa, że tylko w przypadku świadczeń pomocy społecznej gminą właściwą miejscowo do ich udzielania jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały, jednak zasada ta nie ma zastosowania do świadczeń przysługujących na podstawie u.ś.o.z.. Dlatego też organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Szpitala jest Prezydent Miasta A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy z wniosku Szpitala w B o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej M. G., które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.
Istota sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta A a Prezydentem Miasta B sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku Szpitala o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16; z dnia 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż świadczeniobiorca M. G. nie przebywa pod żadnym weryfikowalnym adresem z zamiarem stałego pobytu, zatem jest osobą bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w judykaturze pogląd prawny, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje on właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którymi właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.
Wskazywana ustawa o świadczeniach (...) nie określa właściwości organu, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna i nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów k.p.a., które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba mieć przy tym na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wskazuje, iż wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z dnia 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z dnia 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17).
W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się wg ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. G. jest obecnie osobą bezdomną. Akta sprawy pozwalają jednak stwierdzić jednoznacznie, że ostatnim udokumentowanym miejscem jego zamieszkania – potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały – był adres: [...] B. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. uznał, że organem właściwym do potwierdzenia prawa M. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta B. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.