Uzasadnienie
Minister Środowiska pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa D. oraz Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. G. i A. "N. L." spółki z o.o. w N. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej określającej warunki hydrogeologiczne związane z zamierzonym zakończeniem odwadniania likwidowanej części zakładu górniczego K. G. i A. "N. L." Sp. z o.o. w N. – R. L.".
Minister w uzasadnieniu wskazał, że przekazał wniosek z dnia 26 września 2014 r. spółki K. G. i A. "N. L." do rozpoznania Marszałkowi Województwa D.. Marszałek, na wniosek spółki, umorzył postępowanie wywołane tym wnioskiem. W wyniku ponownie złożonego przez spółkę wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej Marszałkowi Województwa D. organ ten przekazał wniosek do rozpoznania Ministrowi Środowiska, wskazując na treść art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm., dalej: p.g.g.) jako podstawę właściwości Ministra Środowiska jako organu pierwszej instancji właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Marszałek podał również, że proces odwadniania należy traktować jako całość i nie można w zależności od etapu odwadniania delegować kompetencji związanych z zatwierdzeniem dokumentacji hydrologicznej różnym organom administracji.
Minister motywując swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z treścią art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, wobec tego jeśli przepisy ustawy wyraźnie nie przekazują kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi to co do zasady właściwy jest wymieniony w powołanym przepisie organ – marszałek województwa. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w art. 161 ust. 2 i 3 ustawy, wyznaczając właściwość rzeczową starosty lub ministra środowiska. Ustawa prawo geologiczne i górnicze wyróżnia dokumentację dotyczącą warunków hydrogeologicznych dla projektowanego odwodnienia i odrębną dokumentację dla likwidacji odwodnienia. Zgodnie zaś z art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1133) do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu.
Przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja określała natomiast warunki hydrologiczne związane z zamierzonym zakończeniem odwadniania likwidowanej oznaczonej części zakładu górniczego. W ocenie Ministra opisana dokumentacja nie została wskazana w treści art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. w związku, z czym jej zatwierdzenie nie należy do właściwości Ministra Środowiska.
Dodatkowo Minister zauważył, że postępowanie dotyczące zatwierdzenia przedłożonej przez Spółkę dokumentacji został umorzone przez Marszałka Województwa D.. Skoro umorzenie postępowania może nastąpić jedynie przez organ właściwy w tej sprawie to wydając rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu dokumentacji hydrologicznej określającej warunki hydrologiczne związane z zamierzonym zakończeniem odwadniania likwidowanej oznaczonej części zakładu górniczego Marszałek uznał się za organ właściwy w sprawie.
Marszałek Województwa D. w odpowiedzi na wniosek Ministra Środowiska wniósł o wskazanie jako organ właściwego do rozpoznania wniosku K. G. i A. "N. L." spółki z o.o. w N. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej określającej warunki hydrogeologiczne związane z zamierzonym zakończeniem odwadniania likwidowanej części zakładu górniczego K. G. i A. "N. L." Sp. z o.o. w N. – R. L.", Ministra Środowiska.
Marszałek w uzasadnieniu, przywołując treść art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 93 ust. 2 oraz art. 160 i 161 p.g.g. wskazał, że ustawa jako zasadę przyjęła, że marszałek województwa jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji. Wyjątek od tej zasadny przewidziano w art. 161 ust. 2 i 3 ustawy, w zakresie spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych i dokumentacjami geologicznymi, które należą do właściwości starosty lub ministra właściwego do spraw środowiska. Marszałek zwrócił uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., o sygnaturze II GW 17/12, w którym stwierdzono, że "ustawodawca w art. 161 p.g.g. przyjął zasadę, że ten sam organ, który jest właściwy do udzielenia koncesji jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi".
W ocenie organu, to Minister Środowiska jest organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., dotyczących poszukiwania lub rozpoznawania tych złóż, wydobywania kopalin z tych złóż oraz zatwierdzania projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych dotyczących tych złóż. Wobec tego, skoro dokumentacja hydrologiczna jest rodzajem dokumentacji geologicznej, to organem właściwym do jej zatwierdzenia, jeśli dotyczy ona złoża kopaliny, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, jest właśnie Minister Środowiska. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie, albowiem przedłożona przez spółkę K. G. i A. "N. L." dokumentacja dotyczy odwadniania złóż gipsu i anhydrytu, które zostały wymienione w przywołanym art. 10 ust. 1 p.g.g. Marszałek zauważył, że koncesja udzielona spółce w oparciu o przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. (art. 22 i art. 30 tej ustawy), powinna określać zarówno rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją, jaki i inne wymagania dotyczące wykonywania działalności nią objętej, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska.
Zdaniem Marszałka integralną częścią tych zagadnień jest gospodarka wodna zakładu górniczego, wobec czego koncesja powinna zawierać również ustalenia dotyczące gospodarowania wodami w tym odwadniania zakładu górniczego. W związku z tym organ, który udzielił koncesji jest w konsekwencji organem właściwym we wszystkich sprawach związanych z odwadnianiem zakładu górniczego. Marszałek wskazał ponadto, że proces odwadniania należy traktować jako całość i nie można w zależności od etapu odwadniania delegować kompetencji związanych z zatwierdzeniem dokumentacji hydrologicznej odnoszącej się do tego procesu różnym organom administracji geologicznej, w szczególności w świetle warunków, jakie postawiono przed dokumentacją hydrologiczną określającą warunki hydrologiczne w związku z zakończeniem lub zmianą poziomu odwadniania likwidowanych zakładów górniczych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno – inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 596), wskazującego na ciągłość procesu odwadniania.
K. G. i A. "N. L." spółki z o.o. w N. wniosła pismo z dnia 31 marca 2015 r. w tej sprawie, w którym przedstawiła swój pogląd odnośnie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) wyróżnia dokumentację dotyczącą warunków hydrogeologicznych dla projektowanego odwodnienia (art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. a) i odrębną dokumentację dla likwidacji odwodnienia (art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. h). Według art. 161 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133), do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu.
Przedłożona natomiast przez wnioskodawcę dokumentacja określa warunki hydrogeologiczne związane z zamierzonym zakończeniem odwadniania likwidowanej oznaczonej części zakładu górniczego. Rację ma zatem Minister, iż powyższa dokumentacja nie została wskazana w art. 161 ust. 3 pkt 1 u.p.g.g., w związku z czym jej zatwierdzenie nie należy do właściwości Ministra Środowiska.
Powołując się na art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy Marszałek Województwa D. wskazał, iż proces odwadniania należy traktować, jako całość i nie można w zależności od etapu odwadniania delegować kompetencji związanych z zatwierdzeniem dokumentacji hydrologicznych różnym organom administracji. Tym samym przyznał on, co zasadnie zauważył Minister, iż sensu stricto przedłożona dokumentacja nie jest objęta normą wskazanego przepisu. Marszałek Województwa D. na poparcie swego stanowiska zastosował zatem interpretację rozszerzającą wskazanego przepisu kompetencyjnego, która jest niedopuszczalna. Za stanowiskiem wyrażonym w doktrynie i judykaturze przyjąć należy, iż jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.
Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 555/13).
Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 160 u.p.g.g. zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. W niniejszej sprawie Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. udzielił koncesji na wydobywanie gipsu i anhydrytu, nie wskazaną w art. 160 ustawy.
Zatem przyznanie tej koncesji eksploatacyjnej przez Ministra nie skutkuje uznaniem Ministra Środowiska, w oparciu o treść art. 160 ustawy, za organ właściwy w analizowanej sprawie, w której powstał spor negatywny między organem administracji rządowej, a organem jednostki samorządu terytorialnego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) postanowiono jak w sentencji.