Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta A. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta A. a Prezydentem Miasta B., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. A. (dalej: świadczeniobiorca).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Szpital Wojewódzki w C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej A. A., zamieszkałej w B. przy ul. [...] w związku z udzieleniem ww. pacjentce pomocy w trybie pilnym w dniu [...] sierpnia 2018 r. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że A. A. posiada zameldowanie na pobyt stały w B. przy ul. [...] (dawniej [...]). Próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego były bezskuteczne, gdyż pracownik socjalny nie zastał świadczeniobiorcy pod wskazywanym adresem. W dniu [...] października 2018 r. A. A. oświadczyła, że od września 2018 r. przebywa we A., gdzie podjęła naukę i mieszka przy ul. [...], a wcześniej (przez okres 7 miesięcy) przebywała na terenie Holandii.
Pismem z dnia [...] października 2018 r. MOPS w B. zwrócił się do działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta A. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) we A. o przeprowadzenie ze świadczeniobiorcą rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z treści przesłanego wywiadu wynika, że A. A. do maja 2018 r. przebywała i pracowała w Holandii. W trakcie pobytu za granicą posiadała ubezpieczenie zdrowotne, gdyż ubezpieczyła się prywatnie i uzyskała Europejską Kartę Ubezpieczenia Zdrowotnego - European Health Insurance Card wydaną w lutym 2018 r. i ważną do 20 lutego 2023 r. W maju 2018 r. przyjechała do Polski. Od dnia [...] września 2018 r. podjęła pracę i mieszka we A..
Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta B. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie wniosku placówki medycznej o potwierdzenie praw świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej i przekazał sprawę wraz z dokumentacją Prezydentowi Miasta A., reprezentowanemu przez MOPS we A., do załatwienia zgodnie z właściwością, wskazując, że A. A. wprawdzie jest zameldowana w B. przy ul. [...], lecz od długiego czasu nie zamieszkuje pod wskazanym adresem.
W dniu [...] grudnia 2018 r. A. A. poinformowała pracownika socjalnego MOPS we A., że od listopada 2018 r. przebywa w Holandii.
W tych okolicznościach Prezydent Miasta A. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego do potwierdzenia prawa A. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ stwierdził, że wobec ustaleń w sprawie, nie jest trafne uznanie przez MOPS w B., że miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu jest A.. Wnioskodawca wskazał, że podczas pobytu w Szpitalu A. A. podała, że zamieszkuje w B. przy ul. [...], co oznacza, iż wówczas miejscem jej stałego pobytu był B.. Ponadto, z informacji uzyskanych z systemu PESEL wynika, że A. A. jest zameldowana na pobyt stały od dnia 1 lutego 2017 r. w B. przy ul. [...].
W świetle powyższego, zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, organem miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie praw do świadczeń opieki zdrowotnej będzie Prezydent Miasta B..
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta A. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. A.. Wskazał, że ostatnim znanym jej miejscem zamieszkania był A., gdzie podjęła naukę i pracę, co świadczy o tym, że to A. uczyniła centrum swoich spraw życiowych. W ocenie organu, fakt zameldowania na pobyt stały na terenie miasta B. nie może przesądzać o rzeczywistym miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy. Z powyższego wynika, że na dzień sporządzenia zawiadomienia o przekazaniu wniosku należało uznać A. za obecne miejsce zamieszkania A. A., ponieważ tam umiejscowione było jej centrum życiowe. W trakcie prowadzonego postępowania nie udało się potwierdzić, by poza faktem posiadania zameldowania na pobyt stały A. A. była związana w jakikolwiek sposób z B., z całą pewnością nie zamieszkiwała w B. w czasie, gdy udzielono jej świadczenia. ani później.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa A. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) (por. m.in. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu
W świetle powyższego Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17, z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17, z 28 września 2017r. o sygn. akt II GW 33/17, z 14 listopada 2017 r. o sygn. akt II GW 36/17; publ. CBOSA).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że A. A. jest zameldowana na pobyt stały pod adresem: B., ul. [...]. Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały.
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta B. - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Powyższą argumentację wspiera fakt, iż A. A. przebywając w Szpitalu ten właśnie adres podała przy udzielaniu świadczeń medycznych. Ponadto, wbrew opinii MOPS w B., krótkotrwałego pobytu (od września do listopada 2018 r.) we A., pomimo podjęcia w tym czasie pracy i nauki na terenie A., nie można uznać za skoncentrowanie swoich spraw życiowych i przebywanie z zamiarem pobytu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.