Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. - na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) - zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Zarządem Województwa Dolnośląskiego - [...], poprzez wskazanie Zarządu Województwa Dolnośląskiego - [...] - jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] -pełnomocnika [...] o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 348 w miejscowości [...] - na terenie działki nr ewidencyjny [...].
Jako podstawę swojego żądania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA) wskazał następujące okoliczności faktyczne:
W dniu 26 maja 2017 r. [...] - pełnomocnik [...], złożyła do Zarządu Województwa Dolnośląskiego - [...] (dalej: Zarząd Województwa Dolnośląskiego) wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 348 w miejscowości [...] - na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (dalej także: wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej).
Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał według kompetencji wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej do GDDKiA. Zdaniem Zarządu Województwa Dolnośląskiego z uwagi na fakt, że działka nr [...] położona jest w obrębie skrzyżowania autostrady A4 i drogi wojewódzkiej nr 348 - na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) - nie jest on organem właściwym do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie.
W ocenie GDDKiA, wniosek [...] - pełnomocnika [...] dotyczy wydania zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 348, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego. W tym kontekście GDDKiA stwierdził, że powoływanie się przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego na art. 25 ust. 1 u.d.p. jest błędne, gdyż nawet gdyby hipotetycznie uznać stanowisko Zarządu Województwa Dolnośląskiego za zasadne, to powołany winien zostać art. 25 ust. 3 u.d.p. Jednakże nieuzasadnionym byłoby odwoływanie się przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego również i do tego przepisu. Przepis art. 25 ust. 3 u.d.p. ma charakter kompetencyjny oraz określa organy właściwe w sprawach budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi. Oznacza to, że do wymienionych w tym przepisie działań właściwy jest zarządca drogi wyższej kategorii.
Wśród tych działań nie jest natomiast wymienione zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele wymienione w art. 39 ust. 3 u.d.p., tj. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu (...). Z tego przepisu nie wynika, że kompetencje do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami przechodzą na zarządcę drogi wyższej kategorii.
W art. 25 ust. 3 u.d.p. określono jedynie obowiązki zarządców dróg przy krzyżowaniu się autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, nie prowadząc przy tym do zmiany podmiotowości zarządców tych krzyżujących się dróg. Skoro zarządcą drogi wojewódzkiej nr 348 jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego, to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego w niniejszej sprawie.
Ponadto GDDKiA podniósł, że zgodnie z wydanym na podstawie art. 40 ust. 7 u.d.p. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1608) określona została wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec tego przyjmując (hipotetycznie) stanowisko Zarządu Województwa Dolnośląskiego za zasadne i na podstawie art. 25 ust. 3 u.d.p. uznając właściwość GDDKiA, powstaje wątpliwość, w oparciu o jaką podstawę prawną, GDDKiA miałby ustalić stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 348, której co bezsporne nie jest zarządcą.
Zarząd Województwa Dolnośląskiego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do załatwienia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej.
W uzasadnieniu odwołując się do treści art. 19 ust. 1 oraz art. 25 ust. 3 u.d.p. podkreślił, że zarządca drogi wyższej kategorii jest również zarządcą skrzyżowania, zobowiązanym do wykonywania ciążących na nim ustawowych obowiązków. Powyższe dotyczy w szczególności ochrony pasa drogowego, rozumianej jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Poprzez ochronę skrzyżowania dróg należy rozumieć również prowadzenie kontroli nad ilością umieszczanych w jego obrębie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Istnienie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym to ryzyko ponoszenia kosztów ich przenoszenia oraz modernizacji w przypadku działań inwestycyjnych usuwania kolizji przez zarządcę drogi i innych działań, dla których został powołany, a także ryzyko ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej wobec osób trzecich w przypadku wystąpienia uszkodzeń podczas remontów, przebudowy i budowy dróg, lub wprowadzenia ograniczeń w dostępnie nieruchomości do drogi publicznej.
Wobec tego, wydanie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej znajdującej się w obszarze skrzyżowania drogi wojewódzkiej z autostradą, przez zarządcę drogi wojewódzkiej, naruszyłoby właściwość określoną w art. 25 u.d.p., gdyż jako związane z ochroną skrzyżowania dotyczy również takich działań, które mogą doprowadzić do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 348 z autostradą A4 w miejscowości [...].
Z uzgodnieniem lokalizacji sieci wodociągowej w pasie drogowym powiązane jest w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jej wybudowanie. Prace związane z budową sieci wodociągowej powodować będą wprowadzenie czasowej organizacji ruchu. Zarządca autostrady, jako organ zobowiązany do ochrony skrzyżowania w zakresie zapewnienia warunków bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego, powinien mieć kontrolę nad wszelkimi pracami prowadzonymi w obszarze skrzyżowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Dolnośląskiego - jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku [...]- pełnomocnika [...], o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 348 w miejscowości [...] - na terenie działki nr ewidencyjny [...]. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie.
W przedstawionym stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że ww. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej miał swoje oparcie w art. 39 ust. 3 u.d.p. Bezspornym jest również, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 348, w obrębie jej skrzyżowania z autostradą A4.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Z kolei, według art. 19 ust. 2 tej u.d.p., zarządcami dróg (...) są: dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z powyższych przepisów wynika, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II GW 22/14).
W realiach rozpoznawanego sporu nie może ulegać wątpliwości, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej dotyczy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 348, której zarządcą - zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. - jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego, nie zaś GDDKiA.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że w stanie faktycznym sprawy nieuzasadnionym jest odwoływanie się przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego do art. 25 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z treścią tego przepisu budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej.
Jak słusznie wywodzi GDDKiA wśród działań, o których mowa w art. 25 ust. 3 u.d.p., nie zostało wymienione wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele wymienione w art. 39 ust. 3 u.d.p., tj. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu. (...). Z treści art. 25 ust. 3 u.d.p. - wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa Dolnośląskiego - nie można wywodzić, że kompetencje do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany niezwiazany z potrzebami zarządzania drogami przechodzą na zarządcę drogi wyższej kategorii. Artykuł 25 u.d.p. reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza zaś o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2016, sygn. akt II OW 75/16).
Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest bowiem tylko kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2015 r., sygn. akt II GW 1/1; 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13).
W konsekwencji, zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może zostać wyrażone wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej właściwego zarządcy dróg publicznych (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz do art. 39, Lex nr 9674). Skoro zarządcą drogi wojewódzkiej nr 348 jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), a z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej - to GDDKiA nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym ww. drogi wojewódzkiej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.