Uzasadnienie
I
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Sieradza wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym również GDDKiA) poprzez wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku Z. S. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Jana Pawła II w Sieradzu dla celów prowadzenia działalności handlowej.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Sieradza wskazał, że w dniu 17 grudnia 2014 r. Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Sieradzu - działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") - przekazał do Urzędu Miasta wniosek Z. S. w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Jana Pawła II w Sieradzu na prawach wyłączności dla celów prowadzenia działalności handlowej. Przekazując tenże wniosek, Kierownik Rejonu GDDKiA powołał się na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), który stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Zdaniem Prezydenta Miasta Sieradza, wskazany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odnosi się do sytuacji, gdy na pewnym odcinku istniejącej drogi jej dotychczasowy przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Norma wynikająca z tego przepisu nie ma natomiast zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowego odcinka drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg. Prezydent Miasta wskazał, że stosownie do unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) ul. Jana Pawła II w Sieradzu jest fragmentem drogi krajowej nr 14.
II
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Jana Pawła II w Sieradzu jest Prezydent Miasta Sieradza.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano w szczególności, że odcinek drogi publicznej - ul. Jana Pawła II - był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowowybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej nr 14. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zastąpiony odcinek drogi uzyskał z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o kompetencyjnego.
Spór kompetencyjny jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Sieradza a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. S. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Jana Pawła II w Sieradzu na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej.
Z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowy, bądź umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej lub obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym. W świetle tych przepisów oraz wniosku Z. S. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ostatnio wskazany przepis przesądza, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, a także i to, że wskazuje organ właściwy do jej wydania, tj. zarządcę drogi.
W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych.
Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że istotny w sprawie fragment ul. Jana Pawła II w Sieradzu stanowił fragment drogi krajowej (nr 14), w rozumieniu art. 5 ustawy o drogach publicznych. Nie jest też kwestionowane, że ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 1 września 2011 r. (nr 235/11) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S8 na odcinku węzeł Walichnowy - węzeł Wrocław (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 5 (węzeł Sieradz Południe - węzeł Łask) wraz infrastrukturą. Niesporne jest również to, że w dniu 28 listopada 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr 329/I/2014 o udzieleniu GITD pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S8 na odcinku 5 m.in. wraz z określonymi łącznikami drogowymi, a także to, że wspomniany odcinek drogi ekspresowej został udostępniony dla ruchu pojazdów w dniu 29 listopada 2014 r.
W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie podnosi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm IV kadencji, druk sejmowy nr 1933), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg.
Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg wymagał pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie zmiany kategorii drogi z mocy prawa.
W niniejszej sprawie dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 14 (ul. Jana Pawła II w Sieradzu) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S8, który został oddany do użytkowania. Zatem sporny odcinek ul. Jana Pawła II (stanowiący dotychczas odcinek drogi krajowej nr 14) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, co pozbawiło go z mocy prawa dotychczasowej kategorii i został zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarządcą tej drogi gminnej jest - stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - Prezydent Miasta Sieradza.
Wskazane wyżej uzyskanie przez drogę kategorii drogi gminnej nastąpiło z mocy prawa (art. 10 ust. 5 ustawy o drogach gminnych) z datą oddania do użytkowania nowowybudowanego odcinka drogi. Z tego względu dla określenia organu właściwego w sprawie administracyjnej nie ma wpływu fakt, że w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) ul. Jana Pawła II w Sieradzu (odcinek od granicy miasta do ul. Sienkiewicza - skrzyżowania z drogami nr 12 i nr 83) nadal figuruje jako fragment drogi krajowej nr 14. W tym zakresie przebieg dróg krajowych wskazany w przywołanym rozporządzeniu jest niewątpliwie nieaktualny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju sytuacja może wprowadzać w błąd nie tylko organy administracji publicznej, ale przede wszystkim podmioty zainteresowane uzyskaniem zgody na zajęcie pasa drogowego określonej drogi, co nie powinno mieć miejsca w praworządnym państwie. Bieżące aktualizowanie przez ministra właściwego do spraw transportu (w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie upoważnienia przewidzianego w art.
5. ust. 3 ustawy o drogach publicznych) przebiegu dróg krajowych wraz z postępem oddawania do użytkowania nowych dróg zastępujących dotychczasowe fragmenty dróg krajowych - niewątpliwie przyczyniłoby się do poprawy zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto mogłoby zapobiec sporom kompetencyjnym i kosztom związanym z ich rozstrzyganiem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Prezydent Miasta Sieradza jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.
PG