Uzasadnienie
I
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dniem 10 lutego 2020 r. na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 22 § 3 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy - Ośrodkiem Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy a Prezydentem Miasta Szczecin - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Szczecinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Szpitala Bielańskiego w Warszawie w sprawie potwierdzenia prawa A. T. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał, że w dniu 27 listopada 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy wpłynął wniosek Szpitala Bielańskiego w Warszawie o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A.T., osoby bezdomnej, przebywającej na terenie dzielnicy Bielany w Warszawie, w związku z udzieleniem przez szpital świadczeń w stanie nagłym od 25 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał także, że w dniu 2 grudnia 2019 r. z A. T. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że A. T. od wielu lat jest osobą bezdomną i nie posiada miejsca zamieszkania. Z posiadanych informacji, w tym w/w oświadczenia wynika, że ostatnim meldunkiem A. T. był S. ul. [...]. Adres ten A. T. wskazała jako swoje ostatnie miejsce zamieszkania, które opuściła wiele lat temu, zaś od czasu przyjazdu do Warszawy, A. T. pozostaje osobą bezdomną, obecnie przebywając na terenie dzielnicy Bielany w Warszawie. Jako adres korespondencyjny, A. T. wskazała siedzibę organizacji pozarządowej, świadczącej pomoc na rzecz osób bezdomnych – Pogotowia Interwencji Społecznej Warszawa, ul. Nowogrodzka 7 lokal 14.
Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy wskazał, iż z posiadanych informacji wynika, że A. T. jest znana pracownikom ośrodka, jednakże nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, odmawiając współpracy, w tym możliwości skorzystania z pomocy w formie schronienia w schronisku dla bezdomnych. Z informacji posiadanych przez ośrodek, wynikało także, że A. T. nie posiada żadnego meldunku, zaś ostatnim miejscem zameldowania był S., ul. [...], gdzie była zameldowana w okresie od 2 kwietnia 1990 r. do 2 września 1999 r.
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy, uznając się za niewłaściwy miejscowo, przekazał wniosek Szpitala Bielańskiego w Warszawie wraz z wywiadem środowiskowym i zebraną dokumentacją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, jako organu właściwego z uwagi na ustalone miejsce zamieszkania A.T. W uzasadnieniu wniosku, wskazano na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach") oraz powołano się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, wskazując na to, że w kwestiach dotyczących właściwości miejscowej w sprawach o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w oparciu o art. 54 ustawy o świadczeniach, wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłączenie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie miejscem pobytu.
Zatem w sytuacji braku możliwości ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Szczecinie zwrócił przekazany przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy wniosek wraz z dokumentacją w celu wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla A. T. przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Szczecinie wskazał, że Prezydent Miasta Szczecin nie uznał się organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, przyjmując, iż w związku z tym, że A. T. pozostaje osobą bezdomną, w odniesieniu do której, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania, o właściwości organu powinno decydować miejsce pobytu, a także miejsce zdarzenia, którym pozostaje Warszawa.
Ponadto, w piśmie wskazano dodatkowo, że A. T. nie korzysta obecnie z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w Szczecinie, nie figuruje w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinie jako osoba bezrobotna, nie zamieszkuje i nie przebywa w Szczecinie w związku z czym nie ma podstaw do przyjęcia, że miejscem zamieszkania czy pobytu jest i będzie Szczecin.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa A. T. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społeczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
- 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane "zamieszkanie" nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, było miasto Szczecin.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Szczecin.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.