Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 lipca 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Warszawy, przez wskazanie Prezydenta Miasta Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania: zawiadomień I. Sp. z o. o. z 26 kwietnia 2022 r. oraz z 25 kwietnia 2022 r. o nabyciu pojazdów o numerach rejestracyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także zawiadomienia N. Sp. z o.o. z 26 kwietnia 2022 r. o nabyciu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] (wszystkie pojazdy zarejestrowane przez Prezydenta Miasta Warszawy).
Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał, że nabywający zawiadomili Prezydenta Miasta Warszawy o nabyciu wskazanych powyżej pojazdów, stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450; dalej zwanej "prd"). Natomiast Prezydent Miasta Warszawy, na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przekazał te zawiadomienia Staroście Powiatu Wrocławskiego.
Starosta Powiatu Wrocławskiego stwierdził, że o właściwości organu nie decyduje art. 21 kpa, wyznaczający jako kryterium dla ustalenia właściwości – miejsce zamieszkania strony dokonującej zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, iż czynność zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 kpa, ale stanowi inną czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "ppsa").
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Warszawy stwierdził w szczególności, że z treści art. 73 prd wynika m.in., że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedziby), lub starosta właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub jednostki (art. 73 ust. 2 prd).
Prezydent Miasta Warszawy wskazał też, że prowadzenie postępowań zmierzających do nakładania kar pieniężnych odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 kpa określający właściwość miejscową organu, w zależności od miejsca zamieszkania lub siedziby strony. Nieprzekazanie zawiadomień prowadziłoby do sytuacji gdzie jeden organ byłby właściwy do przyjęcia zawiadomienia, a w przypadku uchybienia terminowi ustawowemu na dokonanie przedmiotowej czynności, inny organ byłby właściwy do wszczynania i prowadzenia postępowań zmierzających do nałożenia kary pieniężnej we wskazanych sprawach. Ponadto prowadziłoby to do nadmiernego komplikowania postępowań o nałożeniu kary administracyjnej poprzez konieczność przekazywania dokumentów z jednego organu do drugiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ppsa z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Prezydentem Miasta Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomień o nabyciu pojazdów, które zostały złożone przez I. Sp. z o.o. oraz N. Sp. z o.o. (dalej zwani łącznie "nabywcami").
Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie – w tym m.in. w: postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OW 97/20), z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II GW 19/21), z 9 września 2021 r. (sygn. akt II GW 48/21), z 23 września 2021 r. (sygn. akt II GW 43/21) oraz z 18 listopada 2021 r. (sygn. akt II GW 68/21) – treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 ppsa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 kpa, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.
Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o nabyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.
W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonym zawiadomieniom o nabyciu pojazdów w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Warszawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.