Uzasadnienie
Wnioskiem z 22 lipca 2022 r. Wójt Gminy Świerzno (dalej "Wójt") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Ostróda (dalej "Burmistrz") poprzez wskazanie Burmistrza jako organ właściwy do ustalenia na rzecz M.L. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Wójt wskazał, że 6 czerwca 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Świerznie wpłynęło zawiadomienie o przekazaniu wniosku S. S.A. dot. potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej dla M.L. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
W ocenie Wójta, nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania M. L. w chwili złożenia wniosku, co potwierdzają dane meldunkowe złożone przez Burmistrza, z których wynika, że ww. posiadał trzy adresy zameldowania w: Duniewie (gm. Świerzno), Rzewnowie (gm. Kamień Pomorski) oraz Borzysławie (gm. Kamień Pomorski). Z treści tego dokumentu nie sposób ustalić, który z tych adresów zameldowania jest nadal aktualny (brak daty). Miejscem jego pobytu w tym czasie była Ostróda. Właściwość organu należy zatem ustalić w oparciu o art. 21 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.").
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wniósł o wskazanie Wójta jako organ właściwy.
Burmistrz nie zgodził się z Wójtem, że miejscem pobytu M.L. była Ostróda tylko w oparciu o fakt, że S. udzielił świadczeń zdrowotnych ww. i w związku z tym skierował wniosek o potwierdzenie prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej dla ww. do MOPS w Ostródzie. M.L. nie posiada i nie posiadał miejsca zameldowania ani zamieszkania na terenie Ostródy, po przyjęciu do szpitala nie wskazał również konkretnego adresu zamieszkania ani pobytu na terenie Ostródy, poinformował jedynie, że jest osobą bezdomną. M.L. nie figuruje w ewidencji klientów MOPS w Ostródzie, nie jest znany pracownikom Ośrodka, nie korzystał nigdy z pomocy przyznawanej przez Ośrodek.
Zdaniem Burmistrza, pobyt M.L. w S. związany był jedynie z leczeniem, powrotem do zdrowia i odzyskaniem pełni sił, w żaden sposób nie powinien być utożsamiany z centrum aktywności życiowej.
Burmistrz przywołał również pogląd wyrażony w orzecznictwie że przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania (...) zasadne jest przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Ustalono, że M.L. ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadał w miejscowości Duniewo w gminie Świerzno. W związku z tym Burmistrz wniósł o wskazanie Wójta jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek należało oddalić, ponieważ organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia organu właściwego.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa M.L. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 stawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach").
Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA z: 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 133/16 i 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GW 25/16).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268), w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Do zastosowania tego ostatniego przepisu może jednak dojść po tym, gdy w wyniku skrupulatnego postępowania nie udało się ustalić organu właściwego wg miejsca zamieszkania zainteresowanego.
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że S. S.A. wniósł o potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej przez M.L., z uwagi na jego hospitalizację. M.L. wskazał, że jest bezdomny. Ze złożonych dokumentów nie wynika, że jego miejsce zamieszkania (czy też ostatnie miejsce zamieszkania) znajdowało się w Ostródzie. Zostały natomiast ustalone następujące adresy stałe w Kamieniu Pomorski, Duniewie (gm. Świerzno), Rzewnowie (gm. Kamień Pomorski), Borzysławie (gm. Kamień Pomorski) oraz w adres zameldowania na okres czasowy w Golczewie.
Wobec tego wnioskodawca powinien, przed złożeniem rozpoznawanego wniosku, podjąć starania w celu ustalenia, czy M.L. nie zamieszkiwał na terenie jednej z ww. gmin. Okoliczność ta nie wynika z przedstawionych Sądowi dokumentów. Powyższe spowodowało, że Sąd nie miał wystarczających danych, aby wskazać organ właściwy.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji