Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powstałego pomiędzy tymże Kolegium a Ministrem Sportu i Turystyki w sprawie rozstrzygnięcia zażalenia I. C. z dnia 20 maja 2011 r. na niezałatwienie przez Marszałka Województwa L. w terminie jej podania z dnia 5 października 2010 r. SKO w L. stwierdziło przy tym, że podanie dotyczyło wydania przez Marszałka Województwa L. w L. decyzji o wykreśleniu B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. z prowadzonego przez siebie rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, że pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. Minister Sportu i Turystyki przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. zażalenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, iż zgodnie z art. 2b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.) minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa m.in. w sprawie, o której mowa w art. 9 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, zaś według art. 17 pkt 1 k.p.a. takim organem w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Zamknięty katalog enumeratywnie wymienionych spraw w art. 2b ustawy o usługach turystycznych, w stosunku do których Minister Sportu i Turystyki jest organem wyższego stopnia, nie zawiera spraw dotyczących rozpatrywania zażaleń na bezczynność marszałka województwa jako organu wykonawczego samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, wynikających z ustawy o usługach turystycznych, co uzasadnia właściwość samorządowego kolegium odwoławczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., pismem z dnia 14 lipca 2011 r., zwróciło się do Ministra Sportu i Turystyki z prośbą o rozważenie możliwości zmiany zajętego stanowiska, wskazując, że sprawa bezczynności organu administracji publicznej w wydaniu decyzji administracyjnej jest pochodną ustalenia przez ustawę właściwości danego organu tego rodzaju do załatwienia określonej kwestii. To samo odnosi się do zagadnienia ustalenia właściwości organu wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Bezsprzecznie organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w ustawie jest organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w zwłoce (art. 37 k.p.a.).
Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Minister Sportu i Turystyki stwierdził, że nie jest "właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie zakazu firmie B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. prowadzenia działalności czy też zakazu w zakresie organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży", a w konsekwencji powyższego nie jest także właściwy do rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Marszałka Województwa L. w L. w tej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. zwróciło się do skarżącej z prośbą o sprecyzowanie żądania zawartego w skardze z dnia 5 października 2010 r., wskazując, że brak odpowiedzi na to pismo spowoduje, że SKO przyjmie, iż podanie jest zażaleniem na bezczynność Marszałka Województwa L. odnośnie wydania decyzji o wykreśleniu B. Sp. z o.o. w L. z prowadzonego przez siebie rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat (art. 9 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych).
Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia 22 lutego 2012 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – przekazało według właściwości Ministrowi Sportu i Turystyki zażalenie z dnia 20 maja 2011 r.
Pismem z dnia 22 marca 2012 r. Minister Sportu i Turystyki uznał za nieuprawnione przyjęcie domniemania, co do zgłoszonego żądania, wskazał też, że jeśli SKO nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Sportu i Turystyki winno przygotować stosowny wniosek do sądu administracyjnego o rozstrzygniecie sporu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego Minister Sportu i Turystyki wniósł o wskazanie SKO w L. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia zażalenia – podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wywiódł, że zarzuty podniesione w skardze z 5 października 2011 r. dotyczyły naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad jego organizowania i nadzorowania (Dz. U. Nr 12, poz. 67 ze zm.), które jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Minister podkreślił również, że pismem z dnia 25 października z 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa L. przekazał pismo z dnia 5 października 2010 r. do Kuratorium Oświaty w L., jako właściwego terytorialnie organu sprawującego nadzór nad działalnością organizatorów wypoczynku dzieci i młodzieży, zawiadamiając jednocześnie o tym Skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Podzielić jednak należy pogląd, że do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego może dojść dopiero wówczas, gdy jednoznacznie i w sposób niewątpliwy ustalony zostanie przedmiot sprawy. Do sporu kompetencyjnego może bowiem dojść tylko na tle konkretnej sprawy administracyjnej. Konieczne jest zatem jednoznaczne określenie sprawy, która ma być rozpoznana na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do jej załatwienia.
W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie wskazanie organu właściwego do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie zależy od ustalenia bezczynności w jakiej sprawie zażalenie to dotyczy. Istotą problemu w pierwszej kolejności jest więc to, jaka sprawa jest przedmiotem zgłoszonego żądania.
Jak wynika z akt sprawy pozostaje poza sporem między Samorządowym Kolegium Odwoławczym L. a Ministrem Sportu i Turystyki, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych marszałek województwa wydaje z urzędu decyzje o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat – w wypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Według art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Przy tym – co do zasady – w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze – chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Nie budzi też wątpliwości sporzących się organów, że według art. 2 b ustawy o usługach turystycznych organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa – m.in. w sprawach, o których mowa w przywołanym wyżej art. 9 ust. 3 tej ustawy – jest minister właściwy do spraw turystyki.
Jednocześnie nie ulega kwestii, że powołany art. 2 b ustawy o usługach turystycznych stanowi katalog zamknięty spraw, w których organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest nie samorządowe kolegium odwoławcze (na zasadach ogólnych), ale minister właściwy do spraw turystyki (na zasadzie regulacji ustawy szczególnej).
Spór dotyczy zaś tego czy przedmiotem zażalenia jest nierozpoznanie w terminie sprawy, o której mowa w art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych, tj. sprawy wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazu wykonywania działalności objętej wpisem.
Stwierdzić należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do zgłoszonego żądania nie mieści się w granicach sporu kompetencyjnego i nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rzeczą organów – przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego – jest ustalenie treści żądania.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę i treść podań. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno spełniać określone wymogi formalne, w tym m.in. powinno zawierać jednoznacznie sprecyzowane żądanie. Uzupełnianie braków podania reguluje art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż adres wnoszącego podanie) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podjęło próbę uzupełnienia braków formalnych podania zwracając się do strony wnoszącej zażalenie o sprecyzowanie żądania zawartego w skardze z dnia 5 października 2010 r. – której zażalenie dotyczy. Z treści wezwania wynika jednak, że wezwanie to nie odpowiada zasadom określonym w powołanym wyżej art. 64 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy – mając na uwadze, że Minister Sportu i Turystyki zarzuca brak podstaw do domniemania czego dotyczy żądanie strony – uznać należy, że wątpliwości co do przedmiotu sprawy istnieje.
Wobec powyższego wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i podlega oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.