Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz Miasta Ś., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Ś. a Wójtem Gminy K., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla [...] [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. C. Sp. z o.o. S. w P. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla [...] [...]. Ośrodek Pomocy Społecznej w K. uznał, że gminą właściwą do wydania ww. decyzji są Ś., w związku z czym skierował sprawę do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Wnioskodawca wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach), odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Burmistrz Miasta Ś. podniósł, że materiał dowodowy pozwala twierdzić, iż [...] [...] od 3 lat nie zamieszkuje na terenie Ś. Informacje przedstawione przez córkę [...] [...] wskazują, że jej matka wraz z konkubentem mieszkają obecnie w mieszkaniu stanowiącym własność [...] [...], położonym w K. przy ul. [...] [...].
Okoliczności sprawy wskazują zaś, że w dniu [...] lutego 2018 r. zespół ratunkowy pogotowia udzielił pomocy medycznej [...] [...] w powyżej podanym miejscu jej zamieszkania w K. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu podniósł ponadto, że mieszkanie położone w Ś. przy ul. [...] [...], stanowiące miejsce zameldowania [...] [...] jest wynajmowane osobom trzecim. Z oświadczenia córki wynika z kolei, że poszkodowana, której udzielono pomocy nie zamierza mieszkać w Ś., ponieważ jej centrum życiowe od kilku lat znajduje się w K. Zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że głównym ośrodkiem działalności [...] [...] jest gmina K. W świetle powyższego, zdaniem wnioskodawcy organem miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku C. będzie Wójt Gminy K., a w konsekwencji Ośrodek Pomocy Społecznej w K. jako jednostka organizacyjna gminy właściwa rzeczowo do załatwiania spraw z zakresu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta Ś. Ośrodek Pomocy Społecznej K. podniósł, że [...] [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. w stanie całkowitej utraty przytomności trafiła na oddział intensywnej terapii do S. w P., z podejrzeniem doświadczenia przemocy fizycznej ze strony partnera [...] [...]. Domniemanie stosowania przemocy skutkowało zatrzymaniem ww. osoby oraz jej osadzeniem w Areszcie Śledczym. W konsekwencji powyższego Ośrodek Pomocy Społecznej, z powodu braku kontaktu z zainteresowanymi nie mógł przeprowadzić szczegółowego wywiadu środowiskowego i uzyskać informacji niezbędnych do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Z informacji uzyskanych w Wydziale Spraw Obywatelskich w Urzędzie Gminy K. wynikało zaś, że wskazane powyżej osoby nie są zameldowane na terenie gminy i dotychczas nie pozostawali w zainteresowaniu KP K. Organ ustalił przy tym, że [...] [...] jest zameldowana w Ś. przy ul. [...] [...].
Organ wskazał również, że po zakończeniu hospitalizacji [...] [...] przez tydzień przebywała u siostry swojego partnera, a następnie wróciła do miejsca obecnego pobytu, tj. do mieszkania przy ul. [...] [...] w K. Informacje uzyskane przez pracowników socjalnych w rozmowie z [...] [...], przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2018 r. wskazują, że ww. wraz z parterem zakupiła powyżej wymienione mieszkanie i zamieszkują w nim od dnia [...] grudnia 2017 r. Ponadto z rozmów z [...] [...] wynika, iż zamierza on rozstać się z partnerką, ponieważ jako osoba nadużywająca alkoholu nie jest w stanie wspierać jej i motywować do zachowania abstynencji oraz kontynuowania leczenia. [...] [...] ma z kolei powrócić do Ś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa [...] [...] do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie.
Nie ulega kwestii, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach).
Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy /.../ jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie może potwierdzać, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Jednak w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz.U z 2017 r., poz. 657 - tekst jednolity) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika tymczasem, że mimo wcześniejszego zameldowania w Ś. faktycznym miejscem zamieszkania [...] [...] są K. Świadczy o tym w szczególności zamieszkiwanie poza Ś. od ponad trzech lat poprzedzających zdarzenie, które skutkowało udzieleniem pomocy medycznej, w tym od grudnia 2017 r. zamieszkiwanie w K. Tym bardziej jest to okoliczność istotna, ponieważ w K. [...] [...] zamieszkiwała wraz z partnerem w mieszkaniu przy ul. [...] [...], którą to nieruchomość wymienione osoby nabyły wspólnie.
Ponadto pomoc medyczna zespołu ratunkowego pogotowia została poszkodowanej udzielona w miejscu jej zamieszkania w ww. mieszkaniu położonym w K. Z oświadczenia złożonego przez córkę [...] [...] również wynika, że centrum życiowe świadczeniobiorczyni od kilku lat toczy się w okolicach P., w miejscu jej zamieszkiwania, a nadto matka nie wyraziła woli powrotu do Ś. w celu zamieszkania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może również ujść uwadze fakt, iż po hospitalizacji [...] [...] powróciła do swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania, tj. do mieszkania w K., które wraz partnerem zajmowała do chwili zdarzenia wymagającego interwencji medycznej. Sam powrót do mieszkania w K. może już stanowić zewnętrzny wyraz woli kontynuowania swojego centrum życiowego właśnie w tym miejscu. Za tym, iż miejscem zamieszkania świadczeniobiorczyni są K. przemawia zatem zarówno czynnik zewnętrzny – fakt przebywania w tej miejscowości i usytuowanym w niej mieszkaniu, jak i czynnik wewnętrzny – zamiar stałego pobytu w K., o czym świadczy zakup tam mieszkania i zamieszkiwanie w nim zarówno przed hospitalizacją, jak i powrót do tej nieruchomości tuż po zakończeniu leczenia w szpitalu. Jest to niewątpliwie zewnętrzny wyraz wewnętrznej woli podmiotu.
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa [...] [...] do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Wójt Gminy K. - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorczyni.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.