Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 marca 2020 r. Burmistrz Miasta Rumi, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Rumi a Wójtem Gminy Orońsko poprzez wskazanie organu właściwego do potwierdzenia prawa W. M. do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach).
Z treści wniosku oraz dołączonej dokumentacji wynika, że:
[...] grudnia 2019 r. W. M. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Orońsku (dalej też GOPS w Orońsku) wniosek, zgłoszony podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego, o potwierdzenie jego prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wywiad ten był kilkakrotnie aktualizowany. GOPS w Orońsku przekazał wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rumi (dalej też: MOPS w Rumi). Wniosek był kilkakrotnie przesyłany między ośrodkami. Pismem z 18 lutego 2020 r. W. M. ponownie zwrócił się do Burmistrza Miasta Rumi o potwierdzenie jego prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych wskazując, że przebywa w schronisku dla bezdomnych w miejscowości Dobrut.
Z treści wniosku wynika, że W. M. jest osobą bezdomną korzystającą z pomocy społecznej Gminy Miejskiej Rumia na zasadach określonych w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz 1507 ze zm.). Z racji udzielonej przez MOPS w Rumi pomocy społecznej w formie schronienia, W. M. przebywa w schronisku prowadzonym przez Chrześcijańskie Stowarzyszenie Dobroczynne w Gdyni filia Dobrut w miejscowości Dobrut na terenie Gminy Orońsko. W aktach znajduje się też pismo Radomskiego Szpitala Specjalistycznego z 3 stycznia 20102 r., z którego wynika, że W. M. wymeldowany został z adresu: Rumia, ul. [...].
Burmistrz Miasta Rumi wskazał, że wobec braku miejsca zamieszkania strony, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, właściwość miejscową organu należy ustalić według reguł ogólnych wynikających z art. 21 § 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy organem właściwym będzie Wójt Gminy Orońsko.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Orońsko przyznał, że W. M. jest osobą bezdomną, która korzysta z pomocy społecznej udzielonej przez Gminę Miejskiej Rumia według zasady wynikającej z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podnosił, że wniosek o udzielenie pomocy z opieki społecznej powinien być rozpatrzony przez gminę, na terenie której wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały i a fortiori gmina ta jest również właściwa w zakresie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wskazał, że w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status. Wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Rumia jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa W. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie tego sporu dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem zgodzić się z sugestią Wójta Gminy Orońsko, co do możliwości ustalenia właściwego miejscowo do rozpatrzenia sprawy organu na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej – jak dla osoby bezdomnej. Przychylić natomiast należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. np. postanowienia NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17, z 28 września 2017 r. sygn. akt II GW 33/17; te i dalsze powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu.
W świetle powyższego skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017r. sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017r. sygn. akt II GW 36/17; z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II GW 17/18).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpatrywanej sprawie wynika, że W. M. jest obecnie bezdomny. W GOPS w Dobrucie przebywa w ramach pomocy społecznej udzielonej w formie schronienia. Nie ma przy tym podstaw aby przyjąć, że ośrodek ten stanowi jego miejsce zamieszkania, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby W. M. uznawał to miejsce za centrum swojej aktywności życiowej. W związku z tym na podstawie akt sprawy nie jest możliwe ustalenie jego aktualnego miejsca zamieszkania.
Z przedstawionych akt wynika zatem, że ostatnim możliwym do ustalenia miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy była Rumia ul. [...]. Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały.
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Burmistrz Miasta Rumi jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.