Uzasadnienie
Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 26 października 2020 r., Zarząd Powiatu Żyrardowskiego (działający przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Żyrardowie) wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA") w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Spółki A z 4 września 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi (stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] obręb Marki Towarzystwo oraz [...], [...], [...] obręb Mszczonów – będące własnością Skarbu Państwa), w obszarze tunelu pod drogą krajową S8 stanowiącą drogę ekspresową, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci urządzeń sieci gazowej oraz sześciu przyłączy gazu w celu zasilenia w gaz budynków znajdujących się na wskazanych we wniosku działkach ewidencyjnych.
Zarząd Powiatu Żyrardowskiego wskazał, że Spółka A zwróciła się do GDDKiA ze wskazanym wyżej wnioskiem z 4 września 2020 r., jednak GDDKiA – powołując się na art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej zwanej "kpa") przekazał ten wniosek Zarządowi Powiatu Żyrardowskiego, wyjaśniając że droga położona na działkach wskazanych w tym wniosku (działki będące własnością Skarbu Państwa – w trwałym zarządzie GDDKiA) stanowi drogę powiatową, która została przebudowana w związku z przebudową drogi ekspresowej S8 i bezsprzecznie nie jest drogą krajową.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem GDDKiA, Zarząd Powiatu Żyrardowskiego stwierdził, że nieruchomość wskazana we wniosku Spółki A stanowi własność Skarbu Państwa i została pozyskana na potrzeby realizacji inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi ekspresowej S8 wraz z niezbędną infrastrukturą i znajduje się w obrębie węzła drogowego, stanowiącego skrzyżowanie bezkolizyjnego układu komunikacyjnego drogi ekspresowej S8 poprzez tunel z drogą powiatową nr 4719W Puszcza Mariańska – Mszczonów. Zarząd Powiatu Żyrardowskiego wskazał, że jest to skrzyżowanie w rozumieniu art. 4 pkt 9 lit. b) ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej "udp"), zaś z art. 25 ust. 1 udp wynika, że utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
Zarząd Powiatu Żyrardowskiego zaznaczył ponadto, że fragment drogi publicznej przebiegający poprzez tunel pod drogą krajową S8, w ciągu drogi powiatowej nr 4719 nie może być uznany za własność Powiatu Żyrardowskiego. Tymczasem w świetle art. 2a ust. 2 udp drogami powiatowymi są tylko te drogi, które stanowią własność właściwego powiatu. Uznanie, że Zarząd Powiatu Żyrardowskiego jest zarządcą przedmiotowego odcinka drogi publicznej oznaczałoby de facto nałożenie na Zarząd Powiatu szeregu ciężarów i obowiązków związanych m.in. z remontami i utrzymaniem tej drogi, co powodowałoby skutki w obszarze naruszenia dyscypliny finansów publicznych, albowiem byłoby to równoznaczne z ponoszeniem nakładów z budżetu Powiatu Żyrardowskiego na nieruchomość, która nie stanowi jego własności.
W konsekwencji Zarząd Powiatu Żyrardowskiego wniósł o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki A. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego GDDKiA wniósł o wskazanie Zarządu Powiatu Żyrardowskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki A. Stwierdził, że na działkach wskazanych w tym wniosku znajduje się przebudowany odcinek drogi powiatowej nr 4719W będący w zarządzie Zarządu Powiatu Żyrardowskiego. GDDKiA wyjaśnił, że w trakcie rozbudowy drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej zlikwidowano skrzyżowanie jednopoziomowe z przedmiotową drogą powiatową, przy czym dla zachowania ciągłości drogi powiatowej wybudowano dwa wiadukty drogowe w ciągu drogi krajowej nr 8, a drogę powiatową obniżono do poziomu – 1 na odcinku ok. 125 m po stronie lewej i ok. 110 m po stronie prawej poza terenem dotychczasowego skrzyżowania drogi krajowej nr 8 z drogą powiatową.
GDDKiA wskazał, że decyzją z 29 stycznia 2013 r. Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozwolił na użytkowanie wspomnianego wiaduktu wraz z przejazdem pod tym wiaduktem i prowadzącymi do niego najazdami z drogi powiatowej nr 38519 (GDDKiA zaznaczył, że w czasie realizacji inwestycji droga powiatowa nr 4719W nosiła numer 38519). Zdaniem GDDKiA, przejęcie na potrzeby ww. inwestycji terenów pod odcinkiem drogi powiatowej nie pozbawiło tego odcinka kategorii drogi powiatowej. GDDKiA do czasu wygaszenia prawa trwałego zarządu włada nieruchomościami pozyskanymi na potrzeby rozbudowy drogi krajowej nr 8, jednakże o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu.
GDDKiA stwierdził ponadto, że droga powiatowa nr 4719W zostaje przekroczona przez drogę S8 wiaduktami, a zatem wiadukty te, jak i teren pod nimi znajdują się w pasie drogowym drogi S8 jako przejazd drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 9 lit b) udp i są w zarządzie GDDKiA. Natomiast pozostałe odcinki przedmiotowej drogi powiatowej znajdują się w zarządzie Zarządu Powiatu Żyrardowskiego, zgodnie z granicami naniesionymi na planie sytuacyjnym załączonym do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przy czym obszar drogi powiatowej zarządzany obecnie przez GDDKiA jako skrzyżowanie nie uległ zmianie w stosunku do stanu sprzed przebudowy, kiedy GDDKiA zarządzał skrzyżowaniem jednopoziomowym. Przedmiotowe działki, na których planowano umieszczenie urządzeń znajdują się poza obszarem krzyżowania dróg, które na podstawie art. 25 udp pozostaje w zarządzenie GDDKiA, co zostało uwidocznione na mapie załączonej do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ppsa jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór kompetencyjny dotyczy bowiem sprawy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci urządzeń sieci gazowej i przyłączy gazu.
Przed odniesieniem się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że problem prawny objęty tym wnioskiem był już przedmiotem rozważań w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r. (sygn. akt II GW 10/20), które zapadło w zbliżonym stanie faktycznym. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela zasadnicze argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.
Stosowanie do art. 39 ust. 3 udp lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c udp). Analogicznie właściwość organu określa art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 udp.
Natomiast w świetle art. 19 ust. 2 udp zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zgodnie z art. 4 pkt 9 udp skrzyżowanie dróg publicznych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę jako:
- a) jednopoziomowe - przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie,
- b) wielopoziomowe - krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (węzeł drogowy) lub krzyżowanie się dróg na różnych poziomach, uniemożliwiające wybór kierunku jazdy (przejazd drogowy).
Zgodnie z art. 25 ust.1 udp budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
Z powyższych uregulowań wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą - co do zasady - powiązana została z woli ustawodawcy z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona.
Ma to tym samym i tę konsekwencję, że – jak podkreśla się w orzecznictwie –zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej – lecz właśnie wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 udp kategorii dróg publicznych – albowiem sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 lutego 2012 r. o sygn. akt I OW 186/11 oraz z 2 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OW 51/1; te i kolejne powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
To zaś ma z kolei tę konsekwencję, że za pozbawiony prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu trzeba uznać argument Zarządu Powiatu Żyrardowskiego, wskazujący że objęte wnioskiem nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa, zostały pozyskane na potrzeby realizacji inwestycji drogowej obejmującej przebudowę drogi krajowej nr 8 wraz z niezbędną infrastrukturą.
Istota sportu sprowadza się do wskazania podmiotu zarządzającego pasem drogowym, w którym położone są wskazane we wniosku Spółki A działki gruntu, na których posadowiona ma być objęta tym wnioskiem inwestycja.
Z tego względu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 września 2014 r. o sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013 r. o sygn. akt II GW 9/15).
Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 kpa), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ppsa (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r. o sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r. o sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 19 listopada 2013 r. o sygn. akt II GW 21/13).
W niniejszej sprawie, między organami istnieje rozbieżność co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, a mianowicie tego, czy działki objęte wnioskiem Spółki A leżą w pasie drogowym drogi krajowej nr 8 (drogi ekspresowej S8) w obrębie węzła, stanowiącego skrzyżowanie z drogą powiatową nr 4719W, czy też pasie drogowym tej drogi powiatowej poza obszarem skrzyżowania w rozumieniu art. 4 pkt 9 udp w związku z art. 25 ust.1 udp.
Wbrew twierdzeniu GDDKiA okoliczność ta nie wynika jednoznacznie z przedstawionej dokumentacji. Wobec tego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, bowiem spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopiero bezsporne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na prawidłowe ustalenie zarządcy drogi właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Jednak wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku Zarządu Powiatu Żyrardowskiego i tym samym wskazać organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji inwestycji w pasie drogowym z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych, które jednoznacznie powinny zostać przedstawione przez organy pozostające w sporze.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 ppsa w związku z art. 151 ppsa, art. 64 § 3 ppsa i art. 193 ppsa, postanowił jak w sentencji.