Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. Wójt Gminy S., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem W. poprzez wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku [...] Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych udzielonych D. D. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazano, że ostatnim miejscem zameldowania D. D. był W., ul. K. [...], zaś podczas wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu [...] w C., D. D. wskazał Schronisko dla Bezdomnych we W. przy ul. M. [...] jako miejsce pobytu.
Dalej, Wójt Gminy S. stwierdził, że D. D. [...] września 2020 r. został przyjęty do szpitala w N. w trybie nagłym z powodu pogorszenia stanu zdrowia. Dyrekcja SPZOZ w N. wystąpiła do Prezydenta W. z prośbą o wydanie decyzji o prawie do świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz D. D. Wniosek przekazano do Zespołu ds. Bezdomnych i Uchodźców przy ul. Z. [...] we W., gdzie w latach 2015 - 2020 D. D. korzystał ze świadczeń pomocy społecznej. Następnie wniosek przekazano do Burmistrza Miasta N., a później do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Ośrodek ten ustalił, że D. D. w okresie od [...] września 2020 r. przebywał na leczeniu w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...] w C. Pismem z 10 listopada 2020 r. Ośrodek przekazał dokumenty dotyczące sprawy do Burmistrza N., który, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przesłał dokumenty 16 listopada 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Ten zwrócił się do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...] w C. o przeprowadzenie wywiadu i ustalenie sytuacji D. D. Szpital odesłał komplet dokumentów z przeprowadzonego wywiadu do Prezydenta W., który nie uznając się za organ właściwy w sprawie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał tę sprawę wraz z kompletem dokumentów do Wójta Gminy S. W toku przeprowadzanych czynności Wójt Gminy ustalił, że ostatnie miejsce zameldowania D. D. to W., ul K. [...].
Od czterech lat jest osobą bezdomną i z przerwami przebywa w Noclegowni [...] we W. Regularnie w tym czasie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w Zespole ds. Bezdomnych i Uchodźców we W. Ostatni zasiłek otrzymał w październiku 2020 r. będąc w trakcie leczenia w Szpitalu w C. Z posiadanych informacji wynika, że po opuszczeniu [...] listopada 2020 r. szpitala w C. udał się do domu rodzinnego we W. przy ul. K. [...].
Wójt Gminy S. stwierdził, że zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się przepisami Kodeksu cywilnego. Świadczeniobiorca nie ma natomiast miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. W tym przypadku znany jest ostatni adres stałego zameldowania D. D., tj. W., ul K. [...], ponadto, jako osoba bezdomna przebywał wielokrotnie w noclegowni [...] we W. D. D. sam deklaruje, że w czasie, kiedy regularnie przyjmuje odpowiednie leki i nie stwarza problemów, mama pozwala mu mieszkać w domu rodzinnym.
Z ustaleń organów wynika, że świadczeniobiorca przebywał na leczeniu w Szpitalu w C. od [...] września 2020 r. do [...] listopada 2020 r., jednak był to jedynie pobyt w Szpitalu związany z leczeniem, bez zamiaru stałego pobytu na terenie Gminy S. W stosunku do osób bezdomnych właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego na pobyt stały. D. D. jest osobą bezdomną, dlatego też wskazany wyżej przepis ustawy o pomocy społecznej ma do niego zastosowanie, a organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent W. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent W. oświadczył, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa D. D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zdaniem Prezydenta W., D. D. nie posiada miejsca zamieszkania, w związku z tym należy odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem D. D. przebywał w N. gdzie nastąpiło zdarzenie, nie posiada stałego zameldowania, jak również nie przebywa we W., wniosek [...] Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. podlegał rozpoznaniu przez Burmistrza N. jako właściwego w sprawie.
Prezydent przyznał, że D. D. korzystał z pomocy [...] Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w latach 2015 - 2020 r. w postaci zasiłków celowych i okresowych na podstawie art. 101 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc ta była udzielania na wnioski klienta przesyłane z terenu różnych gmin, tylko raz we wskazanym okresie wywiad z klientem przeprowadzał osobiście pracownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Zdaniem organu wskazana pomoc nie przesądza jednak o właściwości w każdej sprawie, która wpływa do organu, bowiem zgodnie z przepisami organ ma obowiązek przestrzegać swoją właściwość z urzędu na każdym etapie postępowania.
Poza tym, D. D. nie miał możliwości przebywania u swojej matki w domu rodzinnym we W., ponieważ jego rodzina od 2014 do 2020 r. była zameldowana i przebywała pod innym adresem (ul. D. [...] m. [...] we W.). D. D. od 2014 r. przebywał na terenie wielu gmin i nie ma skoncentrowanych spraw życiowych na terenie Gminy W. Informacja ta jest potwierdzona notatką z 5 października 2020 r. sporządzoną w oparciu o rozmowę przeprowadzoną z K. D. Podsumowując Prezydent W. stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa D. D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w pierwszej kolejności był Burmistrz Miasta N., z uwagi na treść art. 21 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku [...] Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. o potwierdzenie prawa D. D. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane "miejsce zamieszkania" nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania.
Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, był W. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent W. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.