Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.), Burmistrz Miasta [B.] przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy [A.] wniosek [C.] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej T. H., hospitalizowanemu w Oddziale Kardiologicznym Szpitala św. Rafała w Krakowie od dnia 15 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta [B.] wyjaśnił, że T. H. nigdy nie był zameldowany na terenie [B.], nie jest znany pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [B.], natomiast pod adresem wskazanym jako jego miejsce zamieszkania mieści się Muzeum Historyczne. Burmistrz Miasta [B.] stwierdził, że skoro ostatni adres zamieszkania T. H. to [A.], właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniodawcy, jest Burmistrz Miasta i Gminy [A.].
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [A.], na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta [B.] poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. z tytułu pobytu T. H. w Szpitalu św. Rafała w Krakowie. Burmistrz Miasta i Gminy [A.] stwierdził, że T. H. nigdy nie był zameldowany na terenie Miasta i Gminy [A.], nie zamieszkuje na terenie tej gminy i nie figuruje w rejestrze mieszkańców. Pod adresem [A.] krótko przebywał, choć nie był tam zameldowany, a po opuszczeniu tego lokalu nigdy więcej tam nie wrócił, więc nie zamierzał tam przebywać na stałe.
Burmistrz Miasta i Gminy [A.] ustalił, że T. H. był do dnia 30 lipca 1992 r. zameldowany w [D.], zaś obecnie jest osobą bezdomną, której miejsca pobytu nie da się ustalić. Przemieszcza się między różnymi gminami Województwa Małopolskiego i Podkarpackiego, bez zamiaru stałego pobytu w żadnym miejscu. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy [A.] w tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta Krakowa, gdyż to w Krakowie nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny pismem z dnia 8 marca 2017 r. przesłał odpis wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrzowi Miasta [B.] oraz wezwał ten organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek, w terminie 30. Wskazane wyżej pismo doręczono 19 marca 2017 r. Do dnia wydania postanowienia odpowiedź na wniosek nie wpłynęła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [A.] a Burmistrzem Miasta [B.] nie może być uwzględniony, ponieważ żaden z tych organów nie jest właściwy do rozpoznania sprawy wskazanej we wniosku.
Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.
Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy z wniosku [C.] o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej T. H., które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.
Istota sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [A.] a Burmistrzem Miasta [B.] sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku [C.] o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16; z dnia 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16; CBOSA).
Podkreślić należy, że świadczeniobiorca T. H. jest osobą bezdomną, zatem nie przebywa pod żadnym weryfikowalnym adresem z zamiarem stałego pobytu. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna i nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów k.p.a., które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju – właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu – właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju.
Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Skoro T. H. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., a równocześnie nie jest możliwe ustalenie ostatniego miejsca pobytu lub zamieszkania stosownie do art. 21 § 1 k.p.a., to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Stosując tę zasadę należało przyjąć, że organem tym nie jest ani Burmistrz Miasta i Gminy [A.], ani Burmistrz Miasta [B.].
Z tego powodu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [A.] a Burmistrzem Miasta [B.] musiał zostać oddalony.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 151 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.