Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta Z. (dalej jako Burmistrz) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w przedmiocie ustalenia organu właściwego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2010 r. dot. zajęcia pasa drogowego ulicy A w Z. w celu umieszczenia sieci gazowej średniego ciśnienia.
Spór kompetencyjny powstał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz zezwolił B (obecnie: B; dalej: Spółka) na umieszczenie w pasie drogowym ul. A w Z. sieci gazowej średniego ciśnienia.
Z dniem 1 stycznia 2017 r. została zmieniona kategoria drogi publicznej ulicy A w Z. z drogi gminnej na drogę krajową.
Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Burmistrz otrzymał od GDDKiA do wiadomości zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaszenia części decyzji z dnia [...] września 2010 r., skompletowaniu akt sprawy i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami sprawy, a także składania wniosków i zastrzeżeń.
Burmistrz uznał, że jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji na mocy art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdyż wydał decyzję w pierwszej instancji. W jego ocenie, żaden przepis prawa materialnego nie ustala właściwości rzeczowej dla zastosowania instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, natomiast przepisy k.p.a. jednoznacznie wskazują organ właściwy w sprawie, czyli Burmistrza.
W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie, że jest organem właściwym w sprawie. GDDKiA wyjaśnił, że właściciel urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, tj. Spółka, w dniu 26 maja 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na pozostawienie w pasie drogowym urządzeń umieszczonych na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z [...] września 2010 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. GDDKiA zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego polegającego na pozostawieniu w nim umieszczonych urządzeń.
Dnia 9 listopada 2017 r. GDDKiA otrzymała do wiadomości pismo Burmistrza adresowane do C, w którym Burmistrz stwierdził, że nie jest zarządcą drogi publicznej (drogi krajowej nr [...] – ul. A w Z.) i nie posiada kompetencji do zmiany, uchylenia oraz wygaszenia decyzji ostatecznej, z uwagi na art. 19 k.p.a.
Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GW 12/14 (dostępne w CBOSA), GDDKiA stwierdził, że z mocy prawa wstąpił w miejsce dotychczas właściwego organu (Burmistrza), a zatem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest obecny zarządca drogi – GDDKiA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu określana jest mianem sporu kompetencyjnego podlegającego usunięciu w drodze podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć stan, w którym przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił pozytywny spór kompetencyjny – zarówno bowiem Burmistrz, jak i GDDKiA uznają się za organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2010 r. o umieszczeniu w pasie drogowym ul. A w Z. sieci gazowej średniego ciśnienia, wydanej przez Burmistrza na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w świetle niespornego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego organem właściwym do prowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2010 r. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Powyższy wniosek znajduje oparcie w treści przepisów art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 162 § 1 i § 3 k.p.a.
Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, natomiast właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co wynika z art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa, która, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Tę właśnie zdolność organu do rozpoznawania i załatwiania danej kategorii spraw określają przepisy kompetencyjne zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym, a więc w ustawach i wydanych w oparciu o ten akt prawny przepisach wykonawczych konkretyzujących uprawnienia organu do załatwiania spraw określonego rodzaju (por.: B. Adamiak, op. cit., s. 114-115).
Sięganie do kreujących organ administracji publicznej przepisów ustrojowych jest niecelowe. Nie przyniesie również właściwej odpowiedzi co do właściwości rzeczowej organu w konkretnych sprawach kierowanie się wyłącznie przepisami procesowymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
Nie ulega kwestii, że kierując się zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel komentarz do art. 19, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013).
Dodać można, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje, funkcjonująca w postępowaniu cywilnym zasada perpetuatio fori, zgodnie z którą sąd właściwy w chwili wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do jego zakończenia. Oznacza to, że jeżeli przepisy o właściwości organu zmienią się w toku postępowania, organ powinien zastosować się do zmiany, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej.
W świetle tego, co wyżej powiedziano, w celu ustalenia właściwości rzeczowej w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stosownie do dyspozycji art. 20 k.p.a., należy odwołać się do przepisów prawa materialnego regulujących kwestię umieszczania urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej, czyli do ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) – dróg gminnych. Powyższe unormowanie, przy niewątpliwym stanie faktycznym, jest decydujące dla wyniku powstałego sporu.
Niewątpliwie przecież, w dacie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, zarządcą drogi, której dotyczyło zajęcie był GDDKiA. Z dniem zmiany kategorii drogi [uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2016 r. Nr 2763) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 września 2016 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. poz. 1552)] tj. z dniem 1 stycznia 2017 r., na mocy art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 19 ust. 2 u.d.p., organ ten stał się z mocy prawa organem właściwym we wszystkich sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego drogi, która stała się drogą krajową. Powyższy wniosek dotyczy również wszelkich postępowań związanych z dotychczas wydanymi decyzjami. Stąd wszystkie indywidualne zezwolenia wydane w drodze decyzji administracyjnych przez dotychczasowo właściwy organ, których okres ważności nie upłynął, pozostały w mocy z tym zastrzeżeniem, że organem właściwym dla wszelkich ewentualnych postępowań wynikłych w związku z tymi decyzjami stał się organ nowy – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad GDDKiA).
Dotyczy to także postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej, bowiem w odniesieniu do tej części drogi, która będąc dotychczas drogą gminną, stała się drogą krajową, organem I instancji w sprawach zezwoleń na zajęcie pasa drogowego jest GDDKiA.
I tak, mimo że w dacie wydania zezwolenia zarządcą drogi ul. A jako drogi gminnej i organem właściwym w tego rodzaju sprawach był Burmistrz, to po dacie zmiany kategorii drogi jego właściwość w sprawach pasa drogowego ustała. Nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że Burmistrz, który wydał zezwolenie jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji ze względu na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Co ma bowiem zasadnicze znaczenie, wskazany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu działania na podstawie obowiązującego prawa. Tę zaś kwestię w rozpoznawanej sprawie rozstrzyga art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 20 k.p.a. Innymi słowy, wskazujący na właściwy organ w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii.
Warto też zauważyć, iż stosownie do art. 162 § 3 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji na podstawie przepisu art. 162 § 1 i 2 następuje również w drodze decyzji administracyjnej, od której jako od decyzji wydanej w nowej sprawie przysługuje odwołanie (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., II SA 1676/87, ONSA 1989, nr 2, poz. 60, przywoł. za A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 1021 oraz analogicznie – Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El). Powyższe zatem oznacza, że w sprawach czy to wygaśnięcia, czy zmiany decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie może rozstrzygać inny organ, niż ten który jest właściwy jako organ I instancji w sprawach zajęcia pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na skutek zmiany organu właściwego do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zmienił się również organ właściwy w nadzwyczajnym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że we wszystkich postępowaniach w sprawach tego rodzaju, w tym również w postępowaniach prowadzonych po wydaniu ostatecznej decyzji, określonych w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a., organem pierwszej instancji stał się GDDKiA.
Na uwagę zasługuje dodatkowo pogląd wyrażony w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie, zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien segment kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2010 r. o sygn. akt I OW 122/10 i z dnia 31 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II OW 23/17; dostępne w CBOSA).
Wreszcie, na marginesie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną przez Burmistrza decyzją ostateczną. Przemawiają za tym bowiem zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (por. wskazywane przez GDDKiA postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GW 12/14).
Już tylko jako refleksja końcowa jawi się uwaga, że sporu można byłoby uniknąć, bowiem pierwotnie wyrażone w piśmie z dnia 3 listopada 2017 r. stanowisko Burmistrza, w myśl którego "Burmistrz Miasta Z. nie będąc zarządcą drogi publicznej, nie posiada kompetencji do zmiany, uchylenia oraz wygaszenia decyzji ostatecznej o zajęcie pasa drogowego, gdyż wynika to z art. 19 k.p.a.", było w pełni prawidłowe.
Z wymienionych powodów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.