Uzasadnienie
Pismem z dnia [...], lutego 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. - Urząd Miasta i Gminy P. wniósł, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Dyrektorem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 5 w m. B. przyłącza telekomunikacyjnego przez wskazanie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zarządcy drogi) jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie
Wnioskodawca wskazał następujący stan faktyczny:
Pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. (dalej: GDDKiA) uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku N. Sp. z o.o., ul. O., [...]-[...] P. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr 5 w m. B. przyłącza telekomunikacyjnego.
W uzasadnieniu stanowiska, powołując się na zapisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności na art.10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. wskazał, że wobec wybudowania i oddania do użytkowania drogi ekspresowej S 5 stary odcinek drogi krajowej nr 5 z mocy prawa został zaliczony od 1 stycznia 2013 r. do kategorii drogi gminnej.
Burmistrz Miasta i Gminy P. nie zgadza się z ww. stanowiskiem z uwagi na to, że przez obszar Gminy P. przebiega ciąg drogi krajowej nr 5 o długości 14 km. Również na terenie Gminy P. zlokalizowany jest szlak drogi ekspresowej S5 G.-P. W ciągu drogi S5 pobudowane zostały wiadukty drogowe [...] i [...], przejścia dla zwierząt [...] i [...] oraz w części miejsce obsługi podróżnych [...] "[...]". Aktualnie droga ekspresowa S 5 nie została oddana do użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udzielił bowiem pozwolenia na użytkowanie drogi. Dotychczas zostały jedynie wydane decyzje zezwalające na użytkowanie jezdni, wiaduktów drogowych, przejść dla zwierząt oraz [...]. Budowa drogi ekspresowej S5, odcinek G.-P. (węzeł K.) nie została w sensie formalnym całkowicie zakończona. Trwają prace związane z wykonaniem dróg dojazdowych, miejsc obsługi podróżnych i nie została przebudowana infrastruktura techniczna.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. pismami skierowanymi do Samorządów Gminnych, przez które przebiega droga ekspresowa S 5 oraz odcinek drogi krajowej nr 5 poinformowała, że z dniem 1 stycznia 2013 r. obowiązek utrzymania starego przebiegu drogi krajowej nr 5 spoczywać będzie kolejno na samorządach gminy Ł., P. oraz S. Dyrektor Oddziału w P. GDDKiA powołując się na wydane decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. [...] oraz z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. [...] stoi na stanowisku, że droga S 5 G.-P. została oddana do ruchu, co uzasadnia jego zdaniem, przejęcie starego odcinka drogi krajowej nr 5 przez wyżej wymienione samorządy w tym przez Gminę P. Zdaniem Dyrektora GDDKiA, Gmina przejęła z dniem 1 stycznia 2013 r. odcinek drogi dawnej "piątki" co wiąże się z tym, że Gmina P. jest zobowiązana m.in. do utrzymywania nawierzchni drogi krajowej nr 5 o długości 14 kilometrów w granicach gminy P., a nadto do utrzymania chodników, drogowych obiektów inżynieryjnych, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z w/w drogą.
Gmina pozostaje w sporze prawnym z GDDKiA co do interpretacji zapisów art. 10 ust. 3 i art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności tego, czy nowo wybudowany odcinek drogi rzeczywiście zastępuje drogę krajową nr 5 oraz czy nowo wybudowany odcinek drogi został oddany do użytkowania oraz w jakim terminie zaliczenie do kategorii drogi gminnej nowo wybudowanego odcinka drogi może nastąpić.
W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniosła o uznanie za organ właściwy Burmistrza Miasta i Gminy P. oraz podtrzymała dotychczasową argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwaną dalej: "p.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w tym przepisie.
Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy P. był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku N. Sp. z o.o. w P. o uzgodnienie projektu i wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym dawnej drogi krajowej nr 5 w miejscowości B. przyłącza telekomunikacyjnego.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Z kolei, według art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg (...) są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wynika z tych przepisów, że o tym kto jest zarządcą drogi decyduje jej kategoria. Przepisy kompetencyjno – proceduralne dotyczące zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii oraz pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii zawarte są w art. 10 ustawy. Organami właściwymi są: minister właściwy do spraw transportu, działający w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, drogi wojewódzkiej - sejmik województwa, drogi powiatowej - rada powiatu, natomiast drogi gminnej - rada gminy. Procedura pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii została oparta na regule tożsamości, ponieważ odpowiada trybowi właściwemu do zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych.
Ponadto na tę procedurę składają się również przepisy dotyczące terminu pozbawienia drogi jej kategorii i przepisy szczególne dotyczące nowo wybudowanego odcinka drogi i odcinka drogi przez niego zastąpionej. Nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi, w której ciągu leży. Natomiast odcinek drogi, który został zastąpiony, pozbawia się dotychczasowej kategorii i zalicza do dróg gminnych (zob.: R. Stachowska, Komentarz do art. 10 ustawy o drogach publicznych, Lex).
Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Aby ustalić chwilę oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi należy sięgnąć do regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 1, 2, 3 i 4 tej ustawy, do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej dla drogi posiadającej co najmniej dwie jezdnie, przy czym każdą z nich przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu, właściwy organ nadzoru budowlanego, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Właściwy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi, jezdni lub odcinka drogi, pomimo niespełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), jeżeli stwierdzi, że zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Przepisów art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 59e tej ustawy, w zakresie dotyczącym posiadania przez przeprowadzającego kontrolę statusu osoby zatrudnionej we właściwym organie nadzoru budowlanego, oraz art. 76 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nie stosuje się. W decyzji, o której mowa w ust. 3, właściwy organ nadzoru budowlanego określa termin wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Termin ten nie może być dłuższy niż 9 miesięcy.
W rozpoznawanej sprawie w trybie art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. właściwy organ nadzoru budowlanego – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał [...] i [...] czerwca 2012 r. decyzje nr [...]; nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie dwóch jezdni nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 5.
Z chwilą kiedy te decyzje stały się ostateczne zaistniały skutki z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych: odcinek drogi został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi; odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z tą też chwilą z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi został Burmistrz Miasta i Gminy P. Odnosząc się do argumentacji Burmistrza Miasta i Gminy P. podniesionej we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego należy wskazać, że wyrokiem z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł:" Art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 i Nr 273, poz. 2703 oraz z 2005 r. Nr 163, poz. 1362), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, z 2004 r. Nr 273, poz. 2703 oraz z 2005 r. Nr 90, poz. 757), jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wszechstronnie odniósł się do tego, jaki wpływ ma nowa regulacja prawna na samodzielność finansową gmin: "Każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych.
Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następujące z mocy prawa oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności. Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie (...).
Nie ulega wątpliwości, że nabycie własności przez gminę (zwiększenie aktywów majątku gminy) wiąże się z licznymi obowiązkami (własność zobowiązuje) ciążącymi na gminie jako na zarządcy drogi. Powinności te określa art. 20 ustawy o drogach publicznych. Rzetelna realizacja tych obowiązków z całą pewnością wymaga nakładów finansowych. Wysokość tych nakładów uzależniona jest od różnych czynników, np. od tego, czy droga wymaga istotnych remontów, istnienia infrastruktury specjalistycznej (dla potrzeb obronnych lub koniecznej ze względu na uwarunkowania geologiczne lub środowiskowe). Nabycie własności ex lege odnosi się wyłącznie do dróg w różnym stanie, dobrze i źle utrzymanych, niejednokrotnie zaniedbanych przez poprzedniego właściciela, który mając w perspektywie rychłe przekazanie drogi, po oddaniu do użytku odcinka, mającego dawną drogę zastąpić, nie jest zainteresowany w łożeniu na jej utrzymanie i zaniedbuje w tym względzie przez jakiś czas przed przekazaniem swe obowiązki.
Zdarza się również, że dewastacja drogi trafiającej do majątku gminy w trybie zaskarżonej normy powstaje właśnie w związku ze szczególnie intensywną eksploatacją, wymuszoną przez trwającą budowę nowej drogi. Nawet zresztą drogi nowe, nabyte w dobrym stanie, wymagają utrzymania związanego z kosztami."
Mając na uwadze to, że kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych został uznany za zgodny z Konstytucją RP oraz to, że z obiegu prawnego nie zostały wyeliminowane ostateczne decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] i [...] czerwca 2012 r. nr [...]; nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie dwóch jezdni nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 5 należało wskazać Burmistrza Miasta i Gminy P. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku N. Sp. z o.o. w P.