Uzasadnienie
I
Starosta Wołomiński wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Lublina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia Ł. M. o zbyciu pojazdu.
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 24 lutego 2020 r. do Starostwa Powiatowego w Wołominie wpłynęło zawiadomienie z dnia [...] lutego 2020 r. Ł. M. zamieszkałego w Lublinie, [...] Lublin, ul. [...], o zbyciu pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i numerze identyfikacyjnym [...]. Do zawiadomienia o zbyciu została załączona kserokopia faktury z dnia [...] stycznia 2020 r.
Zawiadomienie to Starosta Wołomiński przekazał Prezydentowi Miasta Lublin jako organowi właściwemu do jego rozpoznania, powołując się na art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110; dalej jako: "p.r.d.") w związku z art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: "k.p.a.") zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu według miejsca zamieszkania.
Prezydent Miasta Lublina uznał się za niewłaściwy do rozpoznania zawiadomienia o zbyciu przedmiotowego pojazdu i przekazanie z powrotem Staroście Wołomińskiemu jako organowi właściwemu do rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że właściwość organu ustala się według miejsca rejestracji pojazdu, zgodnie z art. 20, art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a
Natomiast w ocenie Starosty Wołomińskiego decydujące jest miejsce zamieszkania Ł. M. Na podstawie powiem art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepis ustawy, jak również przepisy wykonawcze do ustawy, nakładają obowiązek złożenia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu w organach rejestrujących ze względu na ostatnie miejsce rejestracji pojazdu. Organem rejestrującym jest zarówno, gdzie miała miejsce ostatnia rejestracja pojazdu, jak i organ według miejsca zamieszkania zawiadamiającego. Na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2355 ze zm.) w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego, dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu.
Na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 Instrukcji w sprawie rejestracji pojazdów stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2130; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach") w przypadku zawiadomienia przez dotychczasowego właściciela o zbyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący zamieszcza dane i informacje zawarte w dokumencie, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, w bazie danych i odpowiednio przekazuje je do ewidencji pojazdów. Zdaniem tutejszego organu właściwość miejscową należy ustalić zatem na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organ administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) kraju. Zdaniem Starosty Wołomińskiego zawiadomienie o zbyciu powinno być złożone w organie rejestrującym według miejsca zamieszkania zawiadamiającego o zbyciu.
Prezydent Miasta Lublina odpowiadając na wniosek wniósł o wskazanie Starosty Wołomińskiego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu, bowiem za takim określeniem właściwości miejscowej przemawiają względy praktyczne. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, organ tworzy indywidualne teczki pojazdu rejestrowanego.
Wobec tego logicznym jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu w orzecznictwie przyjęto, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych m.in. z właścicielem pojazdy, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane w organie, przed którym został zarejestrowany. Wobec tego organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta Wołomiński.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Wołomińskim a Prezydentem Miasta Lublin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia Ł. M. o zbyciu pojazdu. Wyżej wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Przesłanką, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości, jest zatem przedmiot sprawy administracyjnej w znaczeniu szerszym niż określony w art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Przedmiotem sporu mogą być bowiem także czynności lub akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05 (ONSAiWSA 2006/4, poz.
97) wskazał, że art. 4 p.p.s.a. ma zastosowanie również w sprawach, w których podejmowane są czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W glosie aprobującej do tego postanowienia K. Defecińska-Tomczak (publ. OSP 2007/7-8, s. 488 i n.) podkreśliła m.in., że przedmiot sporów o właściwość między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, iż przepis art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o owych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W przedmiotowej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę, gdyż do tego sprowadza się działanie organu, jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie zatem ustalenie, że owe przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Ponadto na mocy art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) wprowadzono zmianę do ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustanowienie kary za niewykonanie obowiązku poinformowania starosty o zbyciu pojazdu. W świetle art. 140mb pkt 2 p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Kary pieniężne, o których mowa m.in. w art. 140mb, nakłada starosta (art. 140n ust. 2a p.r.d.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przyjęcie zawiadomienia przez starostę jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela pojazdu jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną. Niewykonanie obowiązku lub wykonanie go z opóźnieniem może powodować odpowiedzialność administracyjną, zagrożoną w/w karą administracyjną. Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną.
Obiter dictum należy zauważyć, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie określa sposobu obliczania terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Wobec wysokiej represyjności powołanych przepisów, termin do wykonania powołanego obowiązku należy interpretować na korzyść podmiotów zobowiązanych, to jest przyjmując, że nie wlicza się do niego sobót ani dni świątecznych.
Podkreślić należy, iż "szczególność" rozpoznawanego sporu polega na tym, że jego przedmiotem nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art.
- 20) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni z uwagi na rangę aktu (Kodeksu), w którym zostały zawarte.
Jeśli chodzi o rejestrację pojazdu to reguły właściwości miejscowej określa art. 73 ust. 1-5 p.r.d. Powołana regulacja modyfikuje reguły właściwości miejscowej określone w art. 21 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., natomiast w zakresie zgłoszenia o nabyciu lub zbyciu pojazdu powoływany już przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. stanowi jedynie o tym, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest zobowiązany zawiadomić starostę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawiają względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logicznym jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu.
Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów dokonanego przez Ł. M. należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane, wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.
W konsekwencji oznacza to, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu w niniejszej sprawie zawiadomieniu o zbyciu przedmiotowego pojazdu, dokonanego przez Ł. M. jest Starosta Wołomiński.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.