Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 października 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 23 listopada 2022 r., Starosta Wejherowski (reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu Puckiego i Wejherowskiego), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. N. reprezentowanego przez M. S. – A. spółka z o.o. sp.k. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów na działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...] Sz., gmina S., województwo pomorskie. Starosta wnioskował o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku w ww. przedmiocie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. S., występująca w imieniu W. N., pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów z działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej numer [...] w miejscowości S., do działki budowlanej oznaczonej numerem ewidencyjnym 27/8, położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S., która stanowi własność W. N. Powyższy wniosek został ponownie złożony do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku w dniu [...] maja 2022 r.
Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał wniosek do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i przekazał wniosek do Zarządu Drogowego dla Powiatu Puckiego i Wejherowskiego z siedzibą w Wejherowie.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że z chwilą wybudowania węzła drogi ekspresowej S6 odcinek tzw. starodroża fragmentu drogi wojewódzkiej nr [...] stracił status drogi wojewódzkiej. Starodroże drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegające w obszarze wybudowanego węzła drogi ekspresowej S6 zostało częściowo rozebrane, a częściowo zostało wykorzystane jako zjazd do dwóch nieruchomości zabudowanych, które pozostały w obszarze węzła, tj. działek zabudowanych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obr. S., gm. S. i jednej działki niezabudowanej oznaczonej numerem [...] obr. S., gm. S., której dotyczy wniosek o uzgodnienie zjazdów będący przedmiotem tego sporu. Pozostały fragment starodroża obsługuje także węzeł drogi S6, gdyż stanowi on dojazd do pasa technologicznego umocnionego drogi krajowej S6 i bramownicy na drodze S6 w km 9+204 strona prawa. W stanie faktycznym pozostał odcinek nawierzchni dotychczasowej drogi wojewódzkiej numer [...] "ślepo" zakończony z jednej strony, a z drugiej strony przechodzący w pas technologiczny wybudowanej drogi ekspresowej S6, połączony z węzłem tejże drogi poprzez zjazd w km 0+995,26.
Ten zjazd został błędnie zaprojektowany, ponieważ nawierzchnia jezdni zjazdu w projekcie nie ma połączenia z nawierzchnią jezdni drogi ekspresowej S6 (nawierzchnia jest doprowadzona do zewnętrznej krawędzi chodnika odcinka drogi S6). Wyżej opisany błąd został skorygowany na etapie budowy, poprzez doprowadzenie nawierzchni jezdni zjazdu do krawędzi nawierzchni jezdni drogi i ekspresowej S6. W obecnej sytuacji, zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją, zjazdem powinien być cały odcinek pozostałego "ślepo" zakończonego odcinka drogi wojewódzkiej, od nieruchomości gruntowych: działek zabudowanych numer [...] i [...] obr. S., gm. S. i jednej działki niezabudowanej o numerze [...] obr. S., gm. S. do krawędzi jezdni drogi ekspresowej S6 w miejscu zjazdu ujętego w projekcie S6 w km 0+995,26. Osobną konsekwencją nieobjęcia tego odcinka "starodroża" drogi wojewódzkiej numer [...] decyzją ZRID jest fakt, że grunt pod byłą drogą wojewódzką nadal stanowi własność samorządu wojewódzkiego.
W ocenie wnioskodawcy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad błędnie przyjmuje, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 10 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotem inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S6 Słupsk - Gdańsk, ode. Bożepole Wielkie - początek Obwodnicy Trójmiasta" jest budowa nowego odcinka drogi krajowej, zastępującego dotychczasowy przebieg drogi krajowej numer 6 na odcinku przebiegającym od miejscowości Bożepole, przez Wejherowo, Redę, Rumię i Gdynię do Obwodnicy Trójmiasta i to właśnie ten odcinek drogi krajowej nr 6 stanie się drogą wojewódzką.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że opisana sytuacja przerwania drogi publicznej w ramach budowy innej drogi publicznej nie może mieć miejsca. Rejony węzłów, zgodnie z obowiązującymi przepisami, należą do zarządcy drogi wyższej kategorii, ale zarządzanie tymi elementami sieci drogowej nie świadczy o przerwaniu ciągu drogi niższej klasy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 9a) ustawy o drogach publicznych węzeł to cześć drogi publicznej, będąca połączeniem dróg publicznych na różnych poziomach. GDDKiA dodał, że w tej sprawie, budując drogę ekspresową przełożono drogę wojewódzką w nowy ślad, dostosowując ją do nowo projektowanego węzła stanowiącego połączenie dwóch dróg publicznych tj. drogi ekspresowej S6 i drogi wojewódzkiej nr [...]. Ze względu m.in. na warunki techniczne wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na podstawie których realizowana była droga ekspresowa S6, konieczne było przełożenie drogi wojewódzkiej nr [...] w nowy ślad.
Tym samym, zgodnie z art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych, dotychczasowy odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Dlatego też, w oparciu o ww. przepis, z momentem oddania nowo zbudowanej drogi wojewódzkiej do eksploatacji, zaliczenie "starej" drogi do drogi powiatowej nastąpiło z mocy prawa bezwarunkowo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu wobec stwierdzenia, że organy wskazane w treści wniosku jako wnioskodawca (Starosta Wejherowski) oraz podmiot reprezentujący wnioskodawcę (Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Puckiego i Wejherowskiego) nie są organami legitymowanymi do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego (art. 4 p.p.s.a.) na tle sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.).
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. w sprawach wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 u.d.p., właściwy jest zarządca drogi. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 u.d.p., zasadą jest, że zarządcami dróg są: 1) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dla dróg krajowych);
- 2) zarząd województwa (dla dróg wojewódzkich);
- 3) zarząd powiatu (dla dróg powiatowych);
- 4) wójt, burmistrz lub prezydent miasta (dla dróg gminnych). Wyjątki od powyższej zasady przewidziano w art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p. Z treści powyższych regulacji wynika, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział kompetencji dla starosty do działania w charakterze zarządcy dróg publicznych, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do występowania samoistnie jako organ administracji publicznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na tle spraw, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Uwaga ta odnosi się tym bardziej do kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej (tzw. zarządu dróg), której powiatowy zarządca dróg (zarząd powiatu) może jedynie powierzyć wykonywanie zadań własnych w zakresie zarządzania drogami powiatowymi, zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p.
Analiza złożonego w niniejszej sprawie wniosku z dnia 21 października 2022 r. oraz dołączonego do niego dokumentu pełnomocnictwa z dnia 6 września 2017 r. jednoznacznie wskazuje, że Starosta Wejherowski nie został upoważniony do działania w imieniu Zarządu Powiatu Wejherowskiego jako organu administracji publicznej ustawowo upoważnionego do załatwiania spraw, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Tym samym organ ten bez odrębnego upoważnienia (np. odpowiedniej uchwały Zarządu Powiatu) nie może występować jako podmiot wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Zarządem Powiatu Wejherowskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, podobnie jak nie jest ustawowo legitymowany do samodzielnego działania w tego rodzaju sprawach sądowoadministracyjnych. Z treści przywołanego wyżej pełnomocnictwa wynika ponadto, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Puckiego i Wejherowskiego nie tylko nie został upoważniony do działania w imieniu Starosty Wejherowskiego w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, lecz także nie został odrębnie upoważniony przez Zarząd Powiatu Wejherowskiego do działania w imieniu tego organu w postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących sporów kompetencyjnych.
Istotna w tym zakresie jest treść punktu 2 pełnomocnictwa, w którym wyraźnie zastrzeżono, że Dyrektor ww. Zarządu Dróg jest umocowany do "reprezentowania Powiatu Wejherowskiego i Zarządu Powiatu Wejherowskiego przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z bieżącą działalnością Zarządu Drogowego dla Powiatu Puckiego i Wejherowskiego". Treść ta bezsprzecznie prowadzi do wniosku, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Puckiego i Wejherowskiego został umocowany przez Zarząd Powiatu do reprezentowania tego organu jedynie w tych sprawach sądowych (w tym przed sądami administracyjnymi), które wiążą się bezpośrednio z "bieżącą działalnością" ww. Zarządu Dróg, a nie z zagadnieniami ochrony właściwości rzeczowej samego Zarządu Powiatu Wejherowskiego. Nie można zatem w żadnym wypadku przyjąć, że Dyrektor Zarządu Dróg został upoważniony do reprezentowania Zarządu Powiatu w niniejszym postępowaniu w sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że jakkolwiek w świetle art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. każdemu organowi jednostki samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja ogólna do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (wniosek nie podlega więc odrzuceniu jako niedopuszczalny), to jednak kompetencja szczególna organu samorządowego, będącego wnioskodawcą w tego rodzaju sprawie sądowoadministracyjnej, podlega już ocenie z punktu widzenia ustawowej regulacji kompetencyjnej z zakresu prawa administracyjnego materialnego, wyznaczającej określone kategorie organów, które potencjalnie mogą rozpoznać dany typ sprawy administracyjnej. Do tego rodzaju regulacji należy m.in. przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., który expressis verbis stanowi, że w sprawach wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 u.d.p., właściwy jest zarządca drogi.
Jeżeli zaś zgodnie z treścią art. 19 u.d.p. starosta jako organ nie może być ustawowym zarządcą drogi publicznej, to jest oczywiste, że organ ten nie ma legitymacji szczególnej do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego na tle sprawy z art. 29 ust. 1 u.d.p. Legitymacja tego rodzaju nie przysługuje samoistnie również właściwemu kierownikowi samorządowej jednostki organizacyjnej wykonującej obowiązki samorządowego zarządcy drogi jako zarząd drogi (art. 21 ust. 1 u.d.p.).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno brak legitymacji szczególnej organów występujących w niniejszej sprawie bezpośrednio lub pośrednio jako organy wnioskujące o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na tle sprawy z art. 29 ust. 1 u.d.p., jak i brak wykazania upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Puckiego i Wejherowskiego do działania w imieniu Zarządu Powiatu Wejherowskiego jako właściwego zarządu dróg powiatowych, skutkują koniecznością oddalenia przedmiotowego wniosku.
Niezależnie od powyższych uwag, ubocznie należy zauważyć, że przedstawiony przez wnioskodawcę stan faktyczny nie pozwala w aktualnym stanie sprawy na pozytywne rozstrzygnięcie sporu. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika formalny status tzw. starodroża drogi wojewódzkiej nr [...], która miała zostać "przełożona w nowy ślad", uzyskując nowe położenie przestrzenne. Jeżeli zjazd z fragmentu powyższego "starego odcinka" drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) na działkę budowlaną nr 27/8 stanowi z mocy ustawy część drogi publicznej (zgodnie z art. 4 pkt. 8 u.d.p.), to niewątpliwie należy ustalić, czy i na jakiej podstawie oraz w jakim zakresie odcinek ten zmienił (utracił) dotychczasowy status drogi wojewódzkiej, niezależnie od sprawy statusu nowego równoległego odcinka tożsamej numerycznie drogi wojewódzkiej, która miała powstać w wyniku "przełożenia w inny ślad" starego odcinka tej drogi w niewielkiej odległości od dotychczasowego szlaku drogowego.
Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.