Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 września 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Dzierżoniowskim przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) o nabyciu pojazdu zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110; dalej: p.r.d.).
Z uzasadnienia wniosku wynika, że pismem z 27 lipca 2022 r. Starosta Dzierżoniowski stwierdził, że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy i dlatego, działając na podstawie art. 19 w związku z art. 21 oraz w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), przekazał zawiadomienie spółki o nabyciu pojazdów, złożone na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., według właściwości do Starosty Powiatu Wrocławskiego.
W ocenie Starosty Powiatu Wrocławskiego, przekazanie wniosku spółki było wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Wbrew treści pisma Starosty Dzierżoniowskiego w niniejszej sprawie o właściwości organu nie decyduje art. 21 k.p.a., który wyznacza – jako kryterium dla ustalenia właściwości – miejsce zamieszkania strony dokonującej zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, że zawiadomienie o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem wnioskodawcy, przepis art. 21 k.p.a. nie jest zatem wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii, co oznacza, że przekazanie wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. było błędne.
Zdaniem Starosty Powiatu Wrocławskiego obowiązek właściciela polegający na zawiadomieniu starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Względy logiki i ekonomii przemawiają za takim określeniem właściwości miejscowej, albowiem dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Dzierżoniowski wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia spółki o nabyciu pojazdów zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., NSA rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość.
Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć NSA, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie – w tym m.in. w: postanowieniach NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, z 9 września 2021 r., sygn. akt II GW 48/21; z 23 września 2021 r., sygn. akt II GW 43/21 oraz z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22.
Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. NSA podziela pogląd, że przedmiotem sporu mogą być również spory pomiędzy organami o właściwość (kompetencje) organów dotyczące czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania przez NSA o takich sporach.
W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., natomiast mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem NSA, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest zatem stwierdzenie, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
NSA podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 p.r.d.) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 p.r.d.) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn.
Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa.
Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o nabyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.
W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o nabyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Starosta Dzierżoniowski.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.