Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 października 2008 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniesionego przez "G." sp. z o.o. we W. odwołania z dnia [...] sierpnia 2008 r. od decyzji Starosty K., sprzeciwiającej się przyjęciu zgłoszenia "Projektu prac geologicznych na wykonywanie otworów wiertniczych dla zabudowy wymienników gruntowych dla pompy ciepła na terenie działki nr [...] w P. Z.".
Występując o rozstrzygnięcie powstałego sporu o właściwość Marszałek Województwa [...] podał, że w dniu [...] lipca 2008 r. spółka "G." zgłosiła do Starostwa Powiatowego w K. "Projekt prac geologicznych na wykonywanie otworów wiertniczych dla zabudowy wymienników gruntowych dla pompy ciepła na terenie działki nr [...] w P. Z.". Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), sprzeciwił się przyjęciu zgłoszenia wskazanego wyżej projektu. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..
Stosownie do art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] przekazało odwołanie do załatwienia według właściwości Marszałkowi Województwa [...]. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że regulacja prawna zawarta w art. 101 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, wskazująca, że organami administracji geologicznej są: minister właściwy do spraw środowiska działający przy pomocy Głównego Geologa Kraju, będącego sekretarzem stanu lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym tego ministra; marszałkowie województw, działający przy pomocy geologów wojewódzkich; starostowie działający przy pomocy geologów powiatowych, stanowi wyjątek od zasady, o której mowa w art. 17 k.p.a., że organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 103a ust. 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej i dlatego, zdaniem Kolegium, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania wynikające z przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, stosownie do art. 101 tej ustawy, jest marszałek województwa, działający przy pomocy geologa wojewódzkiego.
Zdaniem Marszałka Województwa [...], przywołane w uzasadnieniu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Marszałek wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z powyższej regulacji wynika zatem, że w przypadku braku przepisu szczególnego, który wskazywałby na inny niż samorządowe kolegium odwoławcze organ wyższego stopnia w stosunku do danego organu jednostki samorządu terytorialnego, jedynie właściwym organem wyższego stopnia dla organu jednostki samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Marszałek podkreślił, że w aktualnie obowiązujących przepisach brak jest takiego szczególnego przepisu, który w przedmiotowej sprawie określałby inny niż samorządowe kolegium odwoławcze organ wyższego stopnia. Marszałek zaznaczył przy tym, że do dnia 1 stycznia 2006 r. funkcjonował taki szczególny przepis, który zawarty był w art. 103a ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190). W przepisie tym ustawodawca wyraźnie określił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w postępowaniu administracyjnym, w sprawach o których mowa w ust. 3 (wynikające z przepisów ustawy zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej), jest wojewoda. Jednak z dniem 1 stycznia 2006 r. przepis ten został uchylony i w obecnym stanie prawnym brak jest w tym zakresie szczególnej regulacji, co - zdaniem Marszałka - przesądza o zastosowaniu w niniejszej sprawie ogólnej reguły zawartej w art. 17 k.p.a. Marszałek uznał, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z treści art. 101 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w żadnej mierze nie da się odczytać wyjątku od zasady, o której mowa w art. 17 k.p.a. Przepis ten nie określa właściwości instancyjnej, a jedynie wskazuje organy I stopnia właściwe w sprawach dotyczących geologii.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po zapoznaniu się z uzasadnieniem powyższego wniosku, wniosło o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu właściwego w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez spółkę "G." we W. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem przepisu szczególnego wskazującego na organ wyższego stopnia, a zatem zgodnie z art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W piśmiennictwie podkreśla się, że przez pojęcie "sporu kompetencyjnego" należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34).
Oznacza to, że istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia (vide postanowienie NSA z 24.10.2006 r. II OW 32/06 niepublikowane).
Rozpoznawany spór pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dotyczy w istocie interpretacji przepisów ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez "G." spółkę z o.o. z siedzibą we W. odwołania od decyzji Starosty K. (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zmianami, powoływana dalej jako p.g.g.).
Przepis art. 33 ust. 1 p.g.g. stanowi, że projekt prac geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, podlega z wyjątkiem projektu prac geologicznych, o którym mowa w ustępie 4, zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji. W dniu [...] lipca 2008 r. "G." spółka z o.o. zgłosiła do Starosty K. projekt prac geologicznych na wykonywanie otworów wiertniczych dla zabudowy wymienników gruntowych dla pompy ciepła na terenie działki numer [...] w P. Z.. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta K., powołując się na przepis art. 33a ust. 1 i ust. 2 p.g.g. wniósł sprzeciw wobec złożonego projektu prac geologicznych. Odwołanie od tej decyzji spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..
Stosownie do treści art. 101 p.g.g. organami administracji geologicznej są starosta działający przy pomocy geologów powiatowych, marszałek województwa, działający przy pomocy geologów województwa i minister właściwy do spraw środowiska, działający przy pomocy Głównego Geologa Kraju. W tym miejscu należy podkreślić, iż trafnie wskazuje Marszałek Województwa [...], że powołany wyżej przepis prawa nie określa właściwości instancyjnej, a jedynie przedstawia organy I instancji w sprawach dotyczących geologii. Oznacza to, że powołany przepis prawa nie jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w art. 17 k.p.a.
Istota zagadnienia sprowadza się jednak do tego, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oparte zostało na stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2005 r. Na podstawie art. 8 pkt. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462) z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylony został przepis art. 103a ust. 4 p.g.g. Uchylony przepis art. 103a ust. 4 p.g.g. stanowił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w postępowaniu administracyjnym, w sprawach, o których mowa w ust. 3, jest wojewoda. Po przeprowadzeniu reformy ustrojowej państwa zmianie uległa także pozycja prawna samorządowych kolegiów odwoławczych. Przepis art. 17 k.p.a. określając właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym wskazuje, iż zasadą jest, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i to zarówno w sprawach własnych, jak i z zakresu administracji rządowej (zleconych) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jedynie przepis szczególny mógł wyłączyć tę właściwość wskazując, że w konkretnej sprawie organem wyższego stopnia jest inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze. Taka sytuacja miała miejsce na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, gdzie do dnia 31 grudnia 2005 r. obowiązywał przepis szczególny, który jako organ wyższego stopnia w sprawach objętych zakresem przedmiotowym ustawy (geologicznych) wskazywał wojewodę, a nie samorządowe kolegium odwoławcze - art. 103a ust.
- Uchylenie tej normy prawnej i brak innego przepisu szczególnego, spowodowało odwołanie się do zasad ogólnych określonych w art. 17 k.p.a., a to oznacza, iż organem wyższego stopnia w sprawach, w których starostowie wykonują zadania wynikające z przepisów ustawy z zakresu administracji rządowej, jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.