Uzasadnienie
I
Decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązano S. K. R. w N. do zwrotu nienależnie pobranych dopłat z tytułu ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przekazanych na podstawie umowy z dnia 20 lutego 2008 r., zawartej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.). U podstaw decyzji organ powołał art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 3, oraz ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o finansach publicznych, w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1241 ze zm.), dalej powoływanej jako przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a.
Odwołanie od tej decyzji, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym, zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało je Ministrowi Finansów.
II
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Minister Finansów domagał się wskazania, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania S. K. R. w N. od decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] marca 2011 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..
W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 79 poz. 856 ze zm.) stanowi generalną zasadę, zgodnie z którą samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. we wszystkich sprawach, w których obecnie rzeczowo właściwe są organy samorządu terytorialnego niezależnie od charakteru wykonywanego zadania. Powyższa zasada stanowi swoiste domniemanie kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w zakresie kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Jedynie w przypadku istnienia wyraźnego przepisu szczególnego przekazującego powyższe kompetencje innemu organowi, reguła przewidziana w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie będzie miała zastosowania.
We wniosku wskazano, że uzasadnienie pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 14 września 2011 r. zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, jakoby przedmiot postępowania w sprawie wskazywał na Ministra Finansów, jako właściwy organ odwoławczy.
Powołany w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 113 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych, na gruncie przywołanego orzecznictwa nie daje podstaw do uznania Ministra Finansów za organ właściwy w sprawie.
W świetle powyższych argumentów Minister Finansów uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zgodnie z generalną zasadą wynikającą z art. 1 ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem właściwym w sprawie, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Poprzez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, gdy dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy - spór pozytywny lub gdy każdy z tych organów uznaje, że nie jest właściwy w danej sprawie - spór negatywny. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny dotyczy zawsze określonej sprawy administracyjnej.
Uwzględniając te uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie zaistniał niewątpliwie spór kompetencyjny negatywny pomiędzy Ministrem Finansów a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez Marszałka Województwa M. zobowiązującej S. K. R. w N. do zwrotu nienależnie pobranych dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich.
Analizę stanu prawnego pozwalającą na ustalenie organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art.127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie zatem do treści tego przepisu właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania należy oceniać według przepisów szczególnych, gdy zaś przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, wówczas należy przyjąć, że organem właściwym jest organ (bezpośrednio) wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Przez przepisy szczególne należy rozumieć zarówno przepisy zamieszczone w ustawach zawierających normy prawa materialnego jak i przepisy prawa ustrojowego.
Tak też należy rozumieć pojęcie ustaw szczególnych użyte w art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowiącym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, jak i pojęcie przepisów szczególnych, którym posłużył się ustawodawca w art.1 ust.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Spór negatywny zawisły pomiędzy Ministrem Finansów a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dotyczy organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji marszałka województwa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisach ustrojowych – art. 46 ust.3 w związku z ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) od decyzji wydanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej przez marszałka województwa służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą – do właściwego ministra. Nie jest kwestionowane, że wydana przez Marszałka Województwa M. decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych dopłat nie dotyczy sprawy powierzonej na podstawie porozumienia z wojewodą. Przepisy ustrojowe nie znoszą zatem kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji marszałka województwa w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również w przepisach zawierających normy prawa materialnego brak jest przepisu wyłączającego właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia odwołania od decyzji marszałka województwa. Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.) nie reguluje w ogóle kwestii związanych z nienależnie pobranymi przez przewoźników dopłatami do przewozów pasażerskich. Wskazuje jedynie, że to samorządy wojewódzkie przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązkowych ustawowych ulg w przewozach pasażerskich – art. 8a ust. 1 a powołanej ustawy. Nadto zobowiązuje samorządy województwa do zawarcia umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
Także ustawa o finansach publicznych, mająca w tej sprawie zastosowanie (ustawa z 30 czerwca 2005 r.) nie zawiera przepisu szczególnego, który stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., wyłączałby domniemanie kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Powołany u podstaw decyzji organu I instancji art. 190 ustawy o finansach publicznych wskazuje wprost właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ odwoławczy od decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Minister Finansów, do którego w tej sprawie przekazano odwołanie, jest organem odwoławczym od decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa tylko w sprawach, w których decyzję w pierwszej instancji wydał wojewoda, o czym stanowi art. 146 ust. 2 powołanej ustawy o finansach publicznych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął, jak w sentencji postanowienia.