Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 marca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy S., w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza napowietrznego do działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K,, gmina S. W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. A. P., działający z upoważnienia inwestora: E. – O. S.A. z siedzibą w G.Oddział w K., wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie trasy projektowanego przyłącza napowietrznego 0,4 kV do działki nr [...] w miejscowości K. gmina S.i, w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie dla ciągu głównego drogi ekspresowej S8 od km 86+800 do km 99+937 (...). Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 21 grudnia 2013 r., a zatem od momentu oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8 dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 8 został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych - zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. – dalej ustawa o drogach publicznych).
Mając na uwadze powyższe, zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w Łodzi, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przekazał wniosek inwestora, tj. E. O. S.A., do Wójta Gminy S. - jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy S. odesłał ww. wniosek, argumentując, że odcinek drogi krajowej Nr 8 w miejscowości K. nie został przejęty przez Gminę S., a zatem Wójt Gminy S. nie jest właściwy do załatwienia powyższej sprawy.
Zdaniem GDDKiA bezspornym jest fakt, że przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 8, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mając na uwadze przywołany wyżej przepis, GDDKiA wywiódł, że po zaistnieniu wymienionych w nim okoliczności, tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych, takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwej gminy.
W tej sytuacji z uwagi na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych GDDKiA nie uznał się organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. O. S.A.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. wyjaśnił, że wbrew informacji podanej we wniosku, nie twierdził on, że zmiana kategorii drogi w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wymaga spełnienia dodatkowych wymogów formalnych.
Bezspornym jest, iż warunkiem zaliczenia odcinka dotychczasowej drogi do kategorii drogi gminnej jest sam fakt oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi. Istotę sporu stanowi kwestia, czy warunek ten został spełniony, tj. czy nowo wybudowany odcinek drogi został rzeczywiście oddany do użytkowania. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 5 tej ustawy, jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Z powyższego stanu prawnego wynika, że warunkiem zaliczenia odcinka dotychczasowej drogi do kategorii drogi gminnej jest oddanie do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a nie jezdni, która jest jedynie częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów.
Natomiast załączone dokumenty wykazują, że do dnia dzisiejszego do użytkowania nie oddano drogi w rozumieniu art. 10 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, a jedynie niektóre jej elementy. Powołana we wniosku decyzja z dnia 20 grudnia 2013 r. dotyczy oddania do użytkowania jedynie ciągu głównego (jezdni), a nie całego odcinka nowo wybudowanej drogi. Powyższe wynika również z pisma W. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., zgodnie z którym przedmiotowa budowa nie została jeszcze w całości zakończona, a więc jej przedmiot nie mógł być oddany do użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy S. dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. O. S.A. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym dawnej drogi krajowej Nr [...] w miejscowości K., gmina S. przyłącza napowietrznego do działki o nr ewid. [...].
Zgodnie z art. 39 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle tegoż przepisu oraz wniosku E. O. S.A. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ostatnio wskazany przepis przesądza, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, a także i to, że wskazuje organ właściwy do jej wydania, tj. zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą drogi gminnej.
Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga krajowa Nr 8 w dawnym jej przebiegu, objętym wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na lokalizację, była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ustawy o drogach publicznych. Nie jest też kwestionowane, że ostatecznymi decyzjami zezwalającymi na realizację inwestycji drogowej wydanymi przez Wojewodę W. nr [...] z dnia [...].12.2011 r. i ją zmieniającymi z dnia [...].08.2013 r. i [...].10.2013 r., ustalono nową lokalizację drogi krajowej, polegającą na budowie drogi ekspresowej S8.
Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie dla ciągu głównego drogi ekspresowej S8 od km 86+800 do km 99+937 (pkt 1 decyzji). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz w oparciu o art. 55 pkt 1 i 3 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2012 r. poz. 549), do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Przy czym w myśl art. 32 ust. 2 tej ustawy, w przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej dla drogi posiadającej co najmniej dwie jezdnie, przy czym każdą z nich przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu, właściwy organ nadzoru budowlanego, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Z powyższej regulacji wynika więc, że dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wobec jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Ratio legis tego rozwiązania jest uwzględnienie specyfiki realizacji inwestycji drogowych, która zdaniem ustawodawcy powoduje w niektórych przypadkach konieczność odstąpienia od przyjętego w procesie budowlanym założenia, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy całego obiektu budowlanego (por. - P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski. "Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz" WKP 2012; M. Cherka Komentarz do art. 32).
Zatem z uwagi na obecnie obowiązujące brzmienie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie są trafne zarzuty Wójta Gminy S., że z uwagi na treść art. 4 pkt 2 i 5 ustawy o drogach publicznych nie było podstaw do przyjęcia, iż nowo wybudowany odcinek drogi nie może być uznany za oddany do użytkowania. Wójt Gminy S. przyznaje przy tym wprost, iż z decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie wynika, iż dotyczy ona jedynie ciągu głównego, tj. jezdni. Powołana decyzja odpowiada regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zauważyć należy, że z pisma W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nie wynikają przeciwne wnioski, bowiem odnosi się ono właśnie do kwestii częściowego odbioru realizacji budowy drogi S8.
W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie podnosi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Za "nowo wybudowany odcinek drogi" w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych należy, w świetle regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., uznać jezdnię lub odcinek drogi, na których zakończono budowę, czyli wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Reasumując, stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 8 został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S8, który został oddany do użytkowania. Zatem odcinek drogi Nr 8 zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z tą chwilą (ostatecznością decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą tej drogi został Wójt Gminy S. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wójt Gminy S. jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.
Należy jeszcze podnieść, że w przypadku gdy organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę w drodze zawiadomienia, w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, to organ, któremu sprawa została przekazana, nie może zwrócić sprawy organowi, który uznał się już za niewłaściwy. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, jeżeli uważa, że nie jest organem właściwym, powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu.
Oznacza to, że w tej sprawie, po wydaniu przez GDDKiA zawiadomienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (z dnia 22 stycznia 2014 r.), Wójt Gminy S. powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli w jego ocenie organem właściwym jest GDDKiA, a nie przekazać pisemnie (pismo z dnia 11 lutego 2014 r.) wniosek strony z informacją, że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy. Uchybienie to nie stanowi jednak przeszkody do rozpoznania wniosku GDDKiA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie (por. post. NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW 59/05, ONSAiWSA 2006/4/98; z dnia 2 marca 2012 r., sygn. II GW 15/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Wójt Gminy S. jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.