Uzasadnienie
I
A. S.A. z siedzibą we W. (dalej jako: "wnioskodawca") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie (dalej jako: "ZDM") a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA") w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłączy (wodociągowe, kanalizacyjne, deszczowe) na działkach Skarbu Państwa, w strefie drogi ekspresowej [...].
W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. złożonym dnia 2 marca 2020 r. zwrócił się do ZDM, w trybie art. 39 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") o uzgodnienie lokalizacji sieci uzbrojenia terenu w pasie drogowym ul. T. w W., na działkach drogowych nr: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].
W odpowiedzi na wniosek, ZDM uznał się za niewłaściwy w sprawie i zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: "k.p.a.") przekazał przedmiotowy wniosek do załatwienia zgodnie z kompetencją do GDDKiA.
GDDKiA pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformowała wnioskodawcę, iż nie wyraża zgody na lokalizację przyłączy, albowiem nie jest zarządcą przedmiotowej drogi. W uzasadnieniu pisma GDDKiA wskazała, iż co prawda posiada tytuł prawny do gruntu pod drogą (w postaci trwałego zarządu) jednakże nie oznacza to, że stała się automatycznie zarządcą drogi. W ocenie GDDKiA o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny.
Zdaniem wnioskodawcy, w zaistniałej sytuacji nie ma on możliwości uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zgody na lokalizację urządzeń, ponieważ żaden ze wskazanych podmiotów nie uważa się za zarządcę opisanej drogi.
II
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie sporu należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75).
Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym.
W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze o właściwość lub sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw (stanów faktycznych), chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji lub właściwości tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jaki przepis ma zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest rozbieżność w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłączy (wodociągowe, kanalizacyjne, deszczowe) na działkach Skarbu Państwa, w strefie drogi ekspresowej [...].
Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia, jest kategoria, do której droga została zaliczona.
Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem ZDM oraz GDDKiA różnią się w niniejszej sprawie w ocenie kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia. ZDM wskazuje, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] obecnie stanowią własność Skarbu Państwa i jest oddana w trwały zarząd GDDKiA. Z kolei GDDKiA twierdzi, że nie jest zarządcą przedmiotowej drogi, wskazując, że co prawda posiada tytuł prawny do gruntu pod drogą (w postaci trwałego zarządu) jednakże nie oznacza to, że staje się automatycznie zarządcą drogi.
A zatem organy różnią się przede wszystkim w ocenie czynnika przesądzającego o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia. Organy nie wskazały również istotnej okoliczności, jaką jest kategoria, do której droga została zaliczona. Wobec tego brak jest pomiędzy organami uzgodnienia stanowisk co do istoty sprawy tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem nie można mówić w niniejszej sprawie o sporze kompetencyjnym
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 i art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.