Uzasadnienie
I. Wnioskiem z 29 września 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy oraz wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego do rozpoznania zawiadomienia spółki "T. Sp. z o.o." B. o nabyciu pojazdów o nr rej. [...], [...], [...], [...] oraz zbyciu pojazdów o nr rej. [...], [...], [...], [...] zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustaw z 20 czerwicą 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
Organ wskazał, że 29 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał mu według właściwości zawiadomienia ww. spółki w przedmiocie nabycia oraz zbycia pojazdów, złożone na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 prd.
O właściwości organu nie decyduje art. 21 k.p.a. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, że czynność zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 21 k.p.a. nie jest zatem wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii i przekazanie wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. jest błędne.
Zawiadomienie starosty o nabyciu/zbyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przekonanie, że kwestie o charakterze rejestrowym leżą w gestii organu rejestracji. Organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r. sygn. akt II GW 67/21 podkreślając, że wyrażony w nim pogląd pozostaje aktualny wobec czynności nabycia/zbycia pojazdu, jeżeli ma ona charakter samoistny i nie jest dokonywana w ramach wniosku o rejestrację pojazdu.
- II. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o rozstrzygnięcie spory kompetencyjnego poprzez przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Staroście Powiatu Wrocławskiego.
W niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu została określona w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Z treści art. 73 ww. ustawy wynika m.in., że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę), lub starosta właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub jednostki (art. 73 ust. 2).
Czynność zgłoszenia nabycia została dookreślona w art. 78 ust. 2 pkt 1 prd Nadto, ustawodawca wprowadził do prawa o ruchu drogowym artykuł 140mb zobowiązujący organy rejestrujące do nakładania kar pieniężnych na właścicieli pojazdów, którzy nie dopełnili obowiązku ustawowego w zakresie zawiadamiania o nabyciu lub zbyciu pojazdu w terminie ustawowym.
Przynależność do wspólnoty samorządowej osób fizycznych lub prawnych następuje z mocy prawa w oparciu o kryterium zamieszkania lub siedziby prowadzonej działalności gospodarczej.
Prowadzenie postępowań zmierzających do nakładania kar pieniężnych odbywa się na zasadach określonych w k.p.a., w tym również w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. określający właściwość miejscową organu, w zależności od miejsca zamieszkania lub siedziby strony. Nieprzekazanie zawiadomień prowadziłoby do sytuacji gdzie jeden organ byłby właściwy do przyjęcia zawiadomienia, a przypadku uchybienia terminowi ustawowemu na dokonanie przedmiotowej czynności, inny organ byłby właściwy do wszczynania i prowadzenia postępowań zmierzających do nałożenia kary pieniężnej we wskazanych sprawach.
Ponadto prowadziłoby to do nadmiernego komplikowania postępowań o nałożeniu kary administracyjnej poprzez konieczność przekazywania dokumentów z jednego organu do drugiego.
Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje przyjąć, że administracyjne postępowanie sankcyjne w związku z uchybieniem określonemu obowiązkowi powinno się toczyć przed tym organem, przed którym obowiązek miał być dopełniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
III. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem o właściwość jest sytuacja, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu/zbyciu pojazdów, jest sporem o charakterze negatywnym, gdyż żaden z organów nie uznaje swojej właściwości miejscowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zagadnienie organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już w wielokrotnie przedmiotem jego rozstrzygania. Należy przy tym w pełni podzielić poglądy prawne prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie np. w postanowieniach NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 97/20, z 27 maja 2021 r. sygn. akt II GW 19/21, z 9 września 2021 r. sygn. akt II GW 48/21, z 23 września 2021 r. sygn. akt II GW 43/21, czy z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II GW 66/22.
Niejako nawiązując do argumentacji wyrażonej w tych judykatach zauważyć należy, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia merytorycznego jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem jego kognicji mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia o nabyciu/zbyciu zarejestrowanego pojazdu nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie zaś ustalenie, że owo przyjęcie zgłoszenia mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie zatem z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Uchybienie temu obowiązkowi sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro więc niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną.
Należy tym samym podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zawiadomienie starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a. lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy k.p.a. określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (w tej sprawie, z jej okoliczności wynika, że niekwestionowanie jest nim Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy). Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji ale i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (t.j.
Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Przepis ten został zastąpiony w tym samym brzmieniu regulacją § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1849 ze zm.).
Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o nabyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane.
W konsekwencji, w braku odmiennych dowodów wskazujących na fakt przerejestrowania pojazdu, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o nabyciu i zbyciu pojazdów w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.