Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr 71 w celu umieszczenia przyłącza gazu do działki o nr ewid. [...] w miejscowości P. Zarząd Województwa Łódzkiego zawnioskował o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku w ww. przedmiocie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem Kierownika Rejonu w Sieradzu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 26 października 2022 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), został przekazany do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi, jako do organu właściwego, wniosek Inwestora robót, tj. A. sp. z o.o., Oddział Zakład Gazowniczy w Łodzi, o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr 71 w celu umieszczenia przyłącza gazu śr/c do działki nr ewid. [...], w m. P. Zdaniem wnioskodawcy, odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14 a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie, oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką.
Wnioskodawca stwierdził, że oddany do użytkowania z dniem 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Łódź Lublinek i biegnie dalej w kierunku północnym do węzła Aleksandrów Łódzki. Oddana do użytkowania droga ma na całym swoim przebiegu układ południkowy oraz długość około 12 km. Zbliżony przebieg względem drogi ekspresowej S14 na odcinku węzeł Pabianice Północ (węzeł Pabianice Północ jest węzłem łączącym drogę krajową Nr 71 z drogą ekspresową S14 poprzedzającym węzeł Łódź Lublinek) – węzeł Aleksandrów Łódzki, ma odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki.
Zatem przyjmując, że pojęcie zastąpienia, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), może opierać się na kryterium funkcjonalnym zasadne jest uznanie, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ i Aleksandrów Łódzki. Oddany do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki, nie zastąpił natomiast odcinka drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Rzgowie. Tak jak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle, i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ DK 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej Nr 71 oddanym do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14.
W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że nowo wybudowana droga S14 uzyskała taki przebieg, aby stać się między innymi zachodnią obwodnicą miasta Pabianice, natomiast droga krajowa Nr 71 na jej odcinku od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK 71) do miasta Rzgów (skrzyżowanie DK 71 z DK 91) w swym przebiegu od strony zachodniej prowadzi przez centrum miasta Pabianice. Ponadto dla ruchu tranzytowego z drogi krajowej Nr 91 zarówno z kierunku północnego, jak i południowego do drogi S14, zasadne jest wskazanie drogi S8, jako południowej obwodnicy miasta Pabianice, a nie drogi krajowej Nr 71, która przebiega przez centrum miasta Pabianice.
Zatem odcinek od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK 71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK 71 z DK 91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego, działającego jako zarządca dróg wojewódzkich (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18 ust. 1 u.d.p.). Powyższy spór zaistniał na tle sprawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.), zainicjowanej przez inwestora robót zmierzających do umieszczenia w pasie drogowym przyłącza gazu do działki nr [...] w P. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p. wydanie zezwolenia w zakresie wyżej wskazanym należy do kompetencji właściwego zarządcy drogi. Strony przedłożonego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego różnią się jednak w wykładni relewantnych regulacji kompetencyjnych i ocenie prawnej stanu faktycznego ustalonego na tle powyższych regulacji, kwestionując swoją właściwość w sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., co oznacza, że warunki konieczne do stwierdzenia, że doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego, zostały spełnione.
Szczegółowa analiza akt sprawy przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzi do wniosku, że istota sporu o ustalenie zakresów kompetencji organów będących stronami przedmiotowego postępowania dotyczy sposobu wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 10 ust. 5 u.d.p. Przepis ten stanowi, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestią sporną między organami jest wykładnia i zastosowanie przesłanki normatywnej "zastąpienia" odcinka drogi krajowej przez "nowy wybudowany odcinek drogi" na tle stanu faktycznego, w którym doszło do wybudowania i oddania do użytkowania nowego odcinka drogi ekspresowej S14 na odcinku między węzłami Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) – Łódź Lublinek, natomiast zachodzą wątpliwości co do możliwości uznania, że powyższy odcinek zastąpił dotychczas istniejący odcinek drogi krajowej Nr 71 między miejscowością Rzgów (skrzyżowanie z drogą krajową Nr 91) oraz węzłem Pabianice Północ.
Powyższe wątpliwości należy rozstrzygnąć w kierunku określonym już przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących analogicznego stanu faktycznego (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r., II GW 60/22; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r., II GW 61/22).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyżej przywołanych orzeczeniach, że odcinek drogi krajowej Nr 71, pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy, natomiast nowy odcinek drogi ekspresowej S14 zachowuje przebieg południkowy.
Taki układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, przez oddany do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z dnia 8 października 2020 r., II GW 54/20; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r., II GW 60/22).
Uzupełniając powyższe uwagi orzecznicze, należy przypomnieć, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyśpieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej).
Z uzasadnienia projektu ustawy wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym.
W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście (podejście funkcjonalne) prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków dróg pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto – bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań.
Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie został w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało rozstrzygnąć przedmiotowy spór kompetencyjny przez wskazanie, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia przyłącza gazowego do działki nr [...] w Pabianicach, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.