Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3715/15, odmówił W. R. wstrzymania wykonania objętej jej skargą decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków unijnych.
I
W skardze na wskazaną powyżej decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju W. R., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą W. R. "A. P." Przedszkole Niepubliczne, zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej oraz spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków. Skarżąca podniosła, że prowadzi wiele przedszkoli i nie może sobie pozwolić nawet na czasową utratę płynności finansowej choćby w częściowym zakresie.
Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i zawarte w nim przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że wnioskodawca, dążąc do wstrzymania wykonania aktu, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić istnienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych. Dla uwzględnienia takiego wniosku nie jest zatem wystarczające samo przekonanie strony, iż wykonanie aktu wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje. Dokonując oceny przedmiotowego wniosku Sąd musi oprzeć się bowiem na materiale dowodowym, pozwalającym zająć stanowisko. WSA podniósł, iż w przypadku gdy zaskarżony akt nakłada na wnioskodawcę zobowiązanie pieniężne, nie wystarczy wykazać jedynie, że na skutek wykonania decyzji dojdzie do egzekucji kwoty tego zobowiązania.
Skoro skarżąca dąży do wykazania, że w sprawie dojdzie do wyrządzenia szkody majątkowej, to dla oceny, czy w stanie faktycznym rzeczywiście może dojść do takiej szkody i że szkoda ta będzie znaczna, konieczne jest odniesienie kwoty zobowiązania do stanu majątkowego wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku winno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności związanych z wykonaniem zaskarżonego aktu, mogących wywołać znaczną szkodę majątkową, a przedstawione twierdzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku i niepoparcie go odpowiednimi dowodami uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.
Sąd I instancji podniósł, że nałożone na skarżącą zobowiązanie do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, których spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje bowiem oczywista możliwość zwrotu skarżącej kwoty dofinansowania, które wcześniej sama zwróciła. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała również, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby doprowadzić do zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 742,57 zł, a w pozostałym zakresie utrzymano ją w mocy, w konsekwencji czego strona została zobowiązana do zwrotu kwoty 1617,64 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.
Zdaniem WSA, wskazana kwota nie jest znaczna wobec czego wnioskodawczyni winna jasno i rzetelnie zobrazować swoją sytuację finansową i przedstawić odpowiednie dokumenty, czego jednak nie uczyniła. Tym samym uniemożliwiła ona Sądowi I instancji dokonanie oceny, czy zwrot kwoty 1617,64 zł rzeczywiście spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej nie tylko jakiejkolwiek szkody majątkowej, ale przede wszystkim szkody znacznej. Reasumując WSA stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
II
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła W. R., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, zmiany tego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania ww. decyzji, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a co polegało na tym, że:
- 1. zaskarżone postanowienie zostało wydane w określonym kształcie, a to na skutek błędnego przyjęcia, iż nie wywołuje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej skarżącej niewstrzymanie wykonania orzeczenia, albowiem jest to kwota zbyt mała by mogła ona zagrozić dobru skarżącej oraz spowodować niemożliwe do odwrócenia skutki - gdy tymczasem skarżąca prowadzi wiele przedszkoli, i nie może ona sobie pozwolić na nawet czasową czy choćby częściową utratę płynności finansowej choćby w minimalnym zakresie. Sytuacja bowiem W. R. jest dramatyczna - co szczegółowo jest opisane w uzasadnieniu (szereg zadłużeń w ZUS, u stałych dostawców, ogromne zobowiązania comiesięczne, etc).
- 2. zaskarżone postanowienie dotknięte jest uchybieniem polegającym na tym, iż WSA nie dostrzegł bezpośredniego i realnego zagrożenia płynącego z natychmiastowego wykonania decyzji pomimo, iż w uzasadnieniu skargi przytacza się argumentację wskazującą, iż natychmiastowe wykonanie decyzji spowoduje, iż z dużym prawdopodobieństwem zaistnieje skutek w postaci zagrożenia dla skarżącej i jej rodziny.
- 3. zaskarżone postanowienie zostało wydane w określonym kształcie, a to na skutek błędnego przyjęcia, iż nie wywołuje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody majątkowej skarżącej niewstrzymanie wykonania orzeczenia – gdy tymczasem zgodnie z art. 207 ustawy o finansach publicznych, nawet zaleganie niewielkiej kwoty wyklucza od ubiegania się o środki przez beneficjenta.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż wymaga w przedmiotowej sprawie kwota, która według WSA jest niewielka, dla skarżącej jest kwotą, której egzekwowanie sprawi, że przekroczona zostanie przez pozwaną granica bezpieczeństwa finansowego. Strona wnosząca zażalenie stwierdziła, że nie jest w stanie poradzić sobie nawet z uszczerbkiem rzędu 1,5 tyś zł, bowiem ilość jej bieżących wydatków oraz zadłużeń sprawia, że znajduje się ona na granicy bankructwa. W tym zakresie strona wskazała na zadłużenia w ZUS w związku z prowadzeniem przedszkoli, oscylujące wokół kwoty ok. 200 tyś. zł (zajęcia komornicze na kwotę m.in. 24.000 zł), comiesięczne wydatki przedszkoli skarżącej na catering ok. 21 tyś. zł (zaległości wynoszą średnio kilkanaście tyś. zł), comiesięczne wydatki rzędu 40.000 zł na składki do ZUS z tytułu zatrudnienia ok. 45 osób w przedszkolu, inne comiesięczne wydatki związane z prowadzeniem przedszkoli (3.600 zł, 6.800 zł oraz 6.500 zł za czynsz budynków; 20.000 zł, 6.000 zł za olej opałowy; 600 zł za energię elektryczną na miesiąc w jednej placówce).
Ponadto skarżąca wskazała na szereg innych zadłużeń, w tym z tytułu decyzji Urzędu Marszałkowskiego w L. z dnia [...] maja 2015 r. – nakaz zwrotu kwoty 66.437,32 zł, decyzja UM z dnia [...] grudnia 2014 r. – nakaz zwrotu 31.002,70 zł oraz decyzja UM z dnia [...] kwietnia 2015 r. – nakaz zwrotu kwoty 2.360, 27 zł. W świetle powyższego strona stwierdziła, że sytuacja jej oraz jej rodziny jest drastyczna, zaś natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, iż musi zaistnieć skutek w postaci zagrożenia dla zdrowia (niedożywienie, brak środków na leki) i bytu skarżącej i jej rodziny. W szczególności zaś wnioskodawczyni zwróciła uwagę na zagrożenie dla 45 miejsc pracy oraz utrzymania miejsc do nauki i wychowania dla ok. 200 dzieci uczęszczających do kilku przedszkoli skarżącej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę prawną umożliwiającą sądowi administracyjnemu wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji stanowi art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z jego treścią sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynności jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno zatem wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Mając na uwadze powyższe rozważania za prawidłową uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że nie zostało wykazane niebezpieczeństwo utraty płynności finansowej działalności prowadzonej przez stronę, zwłaszcza z uwagi na treść zawartego w skardze wniosku oraz fakt niezałączenia do niego, jak również do zażalenia na postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację finansową strony. Trafnie przy tym Sąd wskazał, że niemożliwym było ustalenie relacji kwoty przypadającej do zwrotu w przedmiotowej sprawie, tj. kwoty 1617,64 zł do aktualnych zdolności płatniczych skarżącej i jej bieżącej sytuacji majątkowej.
Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia na podstawie samego tylko wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, czy w oparciu o podane w nim okoliczności może dojść do spełnienia jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Taki stan sprawy powodował, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.
Nie są zasadne zarzuty sformułowane w zażaleniu, iż Sąd I instancji rozpoznając przedmiotowy wniosek błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej oraz nie dostrzegł bezpośredniego i realnego zagrożenia płynącego z wykonania decyzji. Podkreślić raz jeszcze należy, że braki wniosku w zakresie uprawdopodobnienia wystąpienia okoliczności powodujących, że wykonanie decyzji może spowodować wyrządzenie skarżącej znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki oraz niepoparcie ich żadnymi dokumentami, czyniło niemożliwym ocenę wystąpienia przesłanek warunkujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej, a w konsekwencji nie pozwalało na uwzględnienie żądania skarżącej.
Opisana powyżej wadliwość wniosku, a także wniesionego na dalszym etapie postępowania zażalenia, które pomimo wskazania poprzez wyliczenie obciążeń skarżącej, nie uprawdopodobniło niebezpieczeństwa wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej, legły u podstaw odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie decyzji mogłoby doprowadzić do zaistnienia ustawowej przesłanki, co uniemożliwiło dokonanie oceny czy zwrot wymaganej kwoty 1617,64 zł mógł mieć znaczenie dla utraty płynności finansowej prowadzonej przez nią działalności. W tym kontekście NSA zwraca jedynie uwagę, że zgodnie z treścią art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Strona może zatem złożyć wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, jeśli wykaże, że doszło do zmiany okoliczności związanych z kwestią wstrzymania wykonania decyzji organu administracji.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w sposób niewadliwy dokonał oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, uwzględniając przy tym podniesione w nim okoliczności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.