Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 3840/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), odmówił Spółce A (dalej zwanej "Skarżącą") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z [...] maja 2021 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu (dalej zwanego "WIF") z [..] listopada 2020 r., w której: 1) stwierdzono, że Skarżąca prowadzi reklamę działalności apteki ogólnodostępnej, 2) nakazano Skarżącej z dniem otrzymania decyzji zaprzestania stosowania niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej polegającej na promowaniu ww. placówki za pośrednictwem reklamy wielkoformatowej (banera) usytuowanej na terenie K. i zawierającej logotyp, nazwę apteki, adres oraz godziny otwarcia w poszczególnych dniach tygodnia, 3) nałożono na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł, 4) nadano decyzji, o której mowa w pkt 2 rygor natychmiastowej wykonalności.
WSA stwierdził, że Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji GIF i WIF, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 129b ust. 1 i 2 w związku z art. 94a ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Usunięcie banera wskazanego w decyzji będzie bowiem skutkować koniecznością poniesienia kosztów bezpośrednich w postaci kosztów zdjęcia banera i jego utylizacji oraz przywrócenia elewacji do stanu poprzedniego, przy czym z przyczyn technicznych zdjęty baner nie nadaje się do powtórnego wykorzystania. Zdaniem Skarżącej, trudnym do odwrócenia skutkiem albo wręcz nieodwracalnym skutkiem będzie utrata części klientów lub potencjalnych klientów apteki w związku z usunięciem banera, gdy ograniczenie informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia apteki wiąże się z ograniczeniem liczby klientów. Konsekwencją tego będzie zmniejszenie przychodów, a w rezultacie zmniejszenie świadczeń uiszczanych przez Skarżąca na rzecz Skarbu Państwa oraz zmniejszenie zysków.
Ponadto w razie uwzględnienia skargi ponowne umieszenie banera związane jest z kolejnymi wydatkami, które będzie zobowiązana ponieść Skarżąca. W ocenie Skarżącej, nie jest w tym przypadku możliwe wskazanie konkretnych liczb, tym niemniej skutki wykonania decyzji, o których mowa wyżej znajdują uzasadnienie w doświadczeniu życiowym. Będzie to prowadzić do pogorszenia wypracowanej pozycji rynkowej przez aptekę, której odbudowanie przy obecnie występującej na rynku konkurencji będzie utrudnione.
Zdaniem WSA, Skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja Skarżącej odwołująca się do potencjalnych skutków wykonania decyzji, jakkolwiek wskazuje na możliwe jej konsekwencje, to nie uzasadnia ani znacznego rozmiaru ewentualnej szkody, ani nieodwracalnego (ewentualnie trudnego do odwrócenia) charakteru skutków. W ocenie WSA, takich atrybutów nie można przypisać konieczności zdjęcia i utylizacji plakatów oraz przywrócenia nośników do stanu pierwotnego, ponieważ możliwe jest ponowne zamówienie i zamocowanie plakatu, a Skarżącej w przypadku uznania działania organu za nielegalne przysługują określone środki prawne pozwalające naprawić szkodę (por. art. 417 § 1 oraz art. 417¹ § 2 kodeksu cywilnego). WSA uznał też, że Skarżąca nie wykazała, że ewentualne koszty poniesione w związku z ww. działaniami mieszczą się w pojęciu znacznej szkody, choćby przez ich zestawienie z dochodami uzyskiwanymi z działalności apteki.
Zdaniem WSA, podobną wadą obarczone jest twierdzenie o zachwianiu sytuacji rynkowej Skarżącej, wiążące się z utratą części klientów apteki, gdyż trudno na jego tle ocenić jaki wpływ na pozycję rynkową apteki (ilość klientów) może wywrzeć usunięcie plakatów, a ponadto nie jest jasne, z jakich powodów Skarżąca uznaje, że ewentualne zmniejszenie ilości klientów jest skutkiem trudnym do odwrócenia.
Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GIF i WIF. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ppsa.
Wskazała, że usunięcie w wykonaniu decyzji banera informacyjnego dotyczącego prowadzonej apteki będzie skutkować koniecznością poniesienia kosztów bezpośrednich w postaci kosztów zdjęcia banera i jego utylizacji (zdjęty baner nie nadaje się do powtórnego wykorzystania) oraz przywrócenia elewacji do stanu poprzedniego. Dodatkowym trudnym do odwrócenia lub wręcz nieodwracalnym skutkiem będzie utrata części klientów lub potencjalnych klientów apteki w związku z usunięciem banera, skoro ograniczenie informacji o lokalizacji i godzinach otwarcia apteki wiąże się z ograniczeniem liczby klientów. Ponadto ponowne umieszczenie banera (w przypadku uwzględnienia skargi przez WSA) związane jest z kolejnymi wydatkami, która będzie zobowiązania ponieść Skarżąca.
Zdaniem Skarżącej, nie jest możliwe określenie wysokości możliwych szkód w razie zdjęcia banera, a w konsekwencji zestawienie ich z dochodami uzyskiwanymi z działalności apteki. Takie zestawienie musiałyby się odwoływać wyłącznie do hipotetycznych założeń, co generowałoby problem wykazania weryfikowalnych podstaw do ich stawiania. Z tego względu konieczne jest odwołanie się do doświadczenia życiowego. Zdjęcie informacji o adresie i godzinach otwarcia apteki w oczywisty sposób co najmniej ogranicza napływ nowych klientów do apteki, a to z racji braku (ograniczenia) dostępu do informacji o działalności apteki.
Ponadto brak, czy ograniczenie informacji o działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy w naturalny sposób skutkuje poszukiwaniami przez klientów innych miejsc świadczenia usług przez przedsiębiorców konkurencyjnych, co w szczególności dotyczy osób, które dotychczas nie korzystały z usług apteki prowadzonej przez Skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie m.in. nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5000 zł oraz nakazu zaprzestania stosowania niedozwolonej reklamy apteki za pośrednictwem reklamy wielkoformatowej (banera) usytuowanej na terenie K. i zawierającej logotyp, nazwę apteki, adres i godziny otwarcia w poszczególnych dniach tygodnia.
We wniosku o wstrzymanie wykonania wydanych w sprawie decyzji Skarżąca przesłanki z art. 61 § 3 ppsa odniosła wyłącznie do tych części decyzji, które nałożyły obowiązek usunięcia reklamy wielkoformatowej (banera) dotyczącej apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez Skarżącą. Natomiast WSA uznał, że przedstawione przez Skarżącą argumenty nie wskazują na wystąpienie - w przypadku wykonania decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej - niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody, ani powstania skutków, który byłyby trudne do odwrócenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez WSA ocena jest prawidłowa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie wydanych w sprawie decyzji w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia banera spowoduje szkodę, którą w przypadku Skarżącej można by uznać za znaczną. Skarżąca nie przedstawiła nawet szacunkowych kosztów zdjęcia reklamy i jej utylizacji, a zatem kosztów tych nie można było zestawić z dochodami Skarżącej (których zresztą Skarżąca też nie przedstawiła) w ramach oceny, czy koszty te mogą doprowadzić do szkody, która dla Skarżącej byłaby znaczna. Co się zaś tyczy szkody związanej z utratą dochodów wskutek ewentualnego zmniejszenia liczby klientów apteki po zdjęciu banera, to również w tym zakresie Skarżąca nie przedstawiła choćby szacunkowych danych. Wbrew twierdzeniom autora zażalenia, mimo że zdjęcie banera wywołuje skutki na przyszłość, to jednak możliwe było choćby szacunkowe określenie, jak taka sytuacja wpłynie na dochody Skarżącej - np. przez przedstawienie informacji o tym, jak kształtowały się dochody Skarżącej przed powieszeniem spornego banera i jak instalacja tegoż banera wpłynęła na te dochody. Tego rodzaju dane pozwoliłyby WSA na ocenę, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody w razie wykonania decyzji w omawianym zakresie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo również ocenił, że Skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które wskazywałyby na powstanie trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej. Przede wszystkim skutek w postaci demontażu banera o określonej treści jest odwracalny - w razie wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji możliwe bowiem będzie ponowne umieszczenie banera o analogicznej treści. Co się zaś tyczy ewentualnej utraty dotychczasowych lub nowych klientów, to twierdzenia Skarżącej w tym zakresie należy uznać za gołosłowne, skoro Skarżąca nie przedstawiła danych, które wskazywałyby, że powieszenie spornego banera wpłynęło na zwiększenie liczby klientów (czego wyrazem byłaby np. zwiększona sprzedaż w aptece prowadzonej przez Skarżącą), co mogłoby pokazywać określoną tendencję co do pozyskiwania nowych klientów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle reguł doświadczenia życiowego nie ma również podstaw do twierdzenia, że demontaż reklamy wielkopowierzchniowej dotyczącej danego podmiotu wywołuje wśród dotychczasowych klientów wątpliwość lub przekonanie o nieprowadzeniu przez ten podmiot działalności w dotychczasowym miejscu. Tego rodzaju banery (reklamy wielkopowierzchniowe) funkcjonują licznie w wielu miejscowościach w Polsce i dla ich odbiorców oczywistym jest, że treści umieszczane na takich banerach są co jakiś czas zmieniane, a dotychczasowe reklamy są zastępowane przez inne, co nie oznacza, że dotychczasowi reklamodawcy zaprzestali swojej działalności w określonym miejscu.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.
PG