Uzasadnienie
Objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1450/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi E. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym postanowił zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/GL 32/12.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji odwołanie, postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, gdyż objęta nim decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Została bowiem doręczona stronie a nie jej ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi.
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ponownie orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł.
Następnie Dyrektor Izby Celnej w K, rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 8 grudnia 2010 r., postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 32/12, oddalił skargę. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.
Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 71/12, uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r., a także uchylił poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a nadto powołane wyżej postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd zlecił organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r. i wdrożenie z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 8 grudnia 2010 r. (w przypadku jej prawomocności).
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r.
WSA w G. postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1450/12 po rozpoznaniu skargi na decyzję z dnia [...] września 2012 r. postanowił zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie II SA/GL 32/12.
Po rozpoznaniu zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt II GZ 487/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w G. NSA wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie, m.in. jeśli ustali, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Owa zależność pomiędzy dwoma postępowaniami powinna zatem zostać ustalona przez Sąd w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia określa taki związek jedynie jako potencjalny, zaznaczając, że może on występować. Sąd I instancji nie przesądził czy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku innej sprawy sądowoadministracyjnej, ani nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie zajętego stanowiska.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w G. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1450/12 postanowił zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/GL 32/12. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w wyniku złożonej od wyroku WSA w G. z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 32/12 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1072/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje rozstrzygające co do istoty sprawę naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w związku z realizowanym przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2007 r. przewozem. Zdaniem Sądu od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Gl 32/12, która choć dotyczy legalności postanowienia co do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od drugiej wydanej w tym samym przedmiocie decyzji (tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.), a nie w istocie legalności samej decyzji, zależny jest jej dalszy byt prawny, co może z kolei wpłynąć na wynik niniejszej sprawy.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest decyzja organu z dnia [...] września 2012 r. zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 32/12, co uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego z urzędu, w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 p.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył E. F. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego WSA w G. nie wypełnił wytycznych NSA zawartych w postanowieniu z dnia 18 września 2013 r. ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał jedynie, że istnieje przypuszczenie, a nie pewność, co do zależności od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia określono ową zależność między dwoma postępowaniami jedynie jako potencjalny związek zaznaczając, że może on występować. Sąd I instancji nie przesądził, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku innej sprawy sądowoadministracyjnej, ani nie przedstawił argumentów na poparcie swojego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") przewidują możliwość zawieszenia postępowania sądowego: z urzędu obligatoryjnie (art. 124 p.p.s.a.), z urzędu fakultatywnie (art. 125 p.p.s.a.) oraz na zgodny wniosek stron (art. 126 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych w cytowanym przepisie ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, zatem rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracynego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu. Konieczna jest bowiem ocena, czy rozstrzygnięcie kwestii, z uwagi na którą następuje zawieszenie, będzie miało wpływ na wynik sprawy zawieszanej. Kluczowe w tym przepisie jest słowo "zależy", według którego, jeśli coś zależy od danej sytuacji, to ona decyduje o tym lub ma na to decydujący wpływ (Inny Słownik Języka Polskiego, praca zbiorowa pod red. M. Bańki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2000, Tom P - Ż, s. 1231). Nie chodzi przy tym o jakikolwiek wpływ, ale o wpływ przewidziany prawem.
Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, sąd rozstrzygając o zawieszeniu postępowania na podstawie określonej w przywołanym przepisie powinien rozważyć dwa zasadnicze problemy. Po pierwsze, czy w sprawie występuje tzw. kwestia prejudycjalna, czyli zagadnienie prawne rozstrzygane w innym postępowaniu, którego wynik będzie stanowił z kolei podstawę orzeczenia w podlegającym zawieszeniu postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. Z. Czarnik, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., II FPS 4/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, z. 7-8, poz. 82, s. 571; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., II sygn. akt FZ 673/11).
Po drugie natomiast, czy zawieszenie postępowania w danej sprawie jest uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 285; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 832/11). Rozstrzygnięcie wspomnianych kwestii musi więc znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które powinno zawierać pełne, logiczne i spójne ich wyjaśnienie (por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I GZ 35/12, z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II GZ 487/13).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wydając, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym – nie wyjaśnił okoliczności mających podstawowe znaczenie dla możliwości zastosowania powołanego wyżej przepisu.
Za zbyt lakoniczne należy bowiem uznać stwierdzenie Sądu, że "od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Gl 32/12, która choć dotyczy legalności postanowienia co do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od drugiej wydanej w tym samym przedmiocie decyzji (tj. decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r.), a nie w istocie legalności samej decyzji, zależny jest jej dalszy byt prawny, co może z kolei wpłynąć na wynik niniejszej sprawy", w sytuacji gdy nie został wykazany ścisły związek pomiędzy toczącymi się postępowaniami sądowoadministracyjnymi.
Sąd nie zastosował się do wytycznych NSA wskazanych w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt II GZ 487/13. NSA podkreślił, że zależność pomiędzy dwoma postępowaniami powinna zostać ustalona przez Sąd w sposób jednoznaczny. Tymczasem w niniejszej sprawie WSA w G. w zaskarżonym postanowieniu określił taki związek jedynie jako potencjalny, zaznaczając, że od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/GL 32/12 zależny jest dalszy byt prawny, co może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Należało bowiem zbadać, czy wynik postępowania prowadzonego w sprawie II SA/Gl 32/12 przed sądem kasacyjnym pozostaje w stosunku zależności z wynikiem postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej w taki sposób, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd natomiast, oceniając spełnienie przesłanki zawieszenia nie odniósł się do konkretnych okoliczności, które zadecydowały o uznaniu postępowania prowadzonego przed sądem kasacyjnym za prejudykat w stosunku do prowadzonego obecnie postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie podstaw do zawieszenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe uwagi.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji