Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r. (sygn. akt V SO/Wa 18/14) oddalił wniosek W. S. o wymierzenie grzywny Ministrowi Finansów w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. W. S. wystąpił o wymierzenie Ministrowi Finansów grzywny za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem wnioskodawcy organ nie przekazał Sądowi kompletnych akt sprawy. W treści wniosku skarżący nie wskazał, jakie konkretnie braki zarzuca aktom przekazanym przez Ministra, powołując się jedynie na wadliwość doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym (uznanych za doręczone wskutek podwójnego awizowania) i "ukrywanie dowodów przez funkcjonariuszy publicznych".
W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister wniósł o jego oddalenie, uznając zarzut strony za nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym postanowieniem wniosek wskazał, że stosownie do unormowania art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przedmiotowego wniosku) organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. WSA zaznaczył, że wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Trzydziestodniowy termin na przekazanie akt wynika stąd, że organ musi mieć zagwarantowany czas na zapoznanie się z zarzutami zawartymi w skardze, przeanalizowanie ich, przygotowanie własnego stanowiska w sprawie, które zawarte zostanie w odpowiedzi na skargę oraz skompletowanie akt postępowania administracyjnego, które przekazane będą do sądu. Niezastosowanie się przez organ do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. skutkuje tym, że na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że organ, wykonując w dniu 27 grudnia 2013 r. obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę, dochował ustawowego terminu na dokonanie tej czynności. Natomiast twierdzenia strony, że Minister nie przekazał kompletnych akt administracyjnych WSA ocenił jako nieuzasadnione i niestanowiące przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Zaznaczył, że organ przekazał wszystkie dokumenty, o których stanowi wspomniany na wstępie przepis art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. skargę, odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy dotyczącej skargi na przewlekłość organu.
Sąd podkreślił też, że wnioskodawca nie formułował zarzutu, że organ nie przekazał wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, ograniczając się do twierdzenia, że upomnienia, decyzje i tytuły wykonawcze nie zostały mu skutecznie doręczone. W ocenie Sądu nie można więc mówić, że organ nie wykonał omawianego obowiązku lub wykonał go częściowo.
Natomiast ocena załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym jego kompletności, stanowiła przedmiot badania w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesionej skargi, a zakończonym wydaniem przez tut. Sąd wyroku z 17 listopada 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 20/14.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że WSA nie przeanalizował zasadności wniosku pod kątem prawidłowego wykonania przez organ obowiązków określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., a dotyczących kompletności przekazanych sądowi wraz ze skargą akt. O kompletności tych akt nie przesądza, zdaniem pełnomocnika strony, treść orzeczenia zapadłego w sprawie, bowiem możliwe było wydanie tego wyroku przy zaistnieniu braku w przekazanych aktach postępowania administracyjnego. Kompletność akt powinna być, w ocenie strony, zbadana przez Sąd i to niezależnie od tego, czy skarżący należycie sformułował zarzut wobec organu.
W ocenie skarżącego Sąd winien samodzielnie rozważyć kwestię, czy wszystkie przesłanki orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny zostały spełnione czy nie. Zdaniem strony, bez zbadania akt, w tym także w zakresie podnoszonego zarzutu braku skutecznych doręczeń, brak było podstaw do wysnucia przez Sąd wniosku, iż nie zachodzą przesłanki zastosowania grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wobec braku istotnych ustaleń Sądu w kwestii istnienia bądź nie istnienia braków dotyczących akt sprawy przekazanej Sądowi wraz ze skargą, a tym samym i braku właściwego odniesienia się przez Sąd do kwestii zastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., w ocenie strony, Sąd oddalił skargę z naruszeniem art. 55 § 1 p.p.s.a.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i orzeczenie o wymierzeniu Ministrowi Finansów postulowanej przez skarżącego grzywny. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika nieuiszczonych kosztów zastępstwa prawnego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest więc od spełnienia dwóch warunków, to jest stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Grzywna, o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jej celem jest, oprócz dyscyplinowania organu, sankcjonowanie naruszenia podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Skoro więc wprowadzona w art. 55 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej jest z jednej strony gwarancją prewencyjną umożliwiającą kontrolę działania organu, a z drugiej strony formą gwarancji represyjnej – formą kary pieniężnej za niewykonanie nałożonego obowiązku, to wymierzenie grzywny jest dopuszczalne tylko, gdy spełnione są ku temu przesłanki ustawowe. Charakter represyjny wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza dopuszczalność wykładni rozszerzającej.
Odnosząc się zatem do przesłanek wymierzenia organowi grzywny, wskazanej w opisanym przepisie, podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, że skarga została przekazana do Sądu w terminie. Minister skargę z 23 listopada 2013 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania otrzymał 26 listopada 2013 r., natomiast skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wysyłał do Sądu przesyłką nadaną 27 grudnia 2013 r. Trzydziesty dzień terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. przypadał na dzień 26 grudnia 2013 r., tj. na dzień ustawowo wolny od pracy. W związku z tym (w oparciu o art. 83 § 2 p.p.s.a.) uznać należało, że organ, wykonując w dniu 27 grudnia 2013 r. obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę, dochował ustawowego terminu na dokonanie tej czynności.
Również w kwestii przekazania Sądowi kompletnych akt administracyjnych, zgodzić należy się z WSA, że wnioskodawca nie wskazując, jakie konkretnie braki dostrzega w aktach sprawy uniemożliwił Sądowi zweryfikowanie i odniesienie się do kwestii podnoszonych braków. Organ przekazał do Sądu wszystkie dokumenty, których przekazania wymaga wspomniany art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. skargę, odpowiedź na skargę i akta administracyjne sprawy, zaś Sąd podczas rozpoznawania sprawy nie dostrzegł braków wymagających uzupełnienia, albo utrudniających lub uniemożliwiających rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym, wobec wywiązania się przez organ z obowiązku terminowego przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Zaznaczyć także należy, że zasadnie Sąd podkreślił, że ocena załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym również ocena jego kompletności, stanowiła przedmiot badania w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesionej skargi, a zakończonym wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 20/14.
Na marginesie zaznaczyć należy, że zarzut dotyczący wadliwości doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym (uznanych za doręczone wskutek podwójnego awizowania, zgodnie z dyspozycją art. 73 § 1- art. 73 § 4 p.p.s.a.) nie może być podnoszony w kontekście wymierzenia organowi grzywny z tytułu naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie jako oczywiście bezzasadne oddalił na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania stwierdzić należało, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.