Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 408/16, odmówił Powiatowi Ł. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r., odrzucił skargę Powiatu Ł. – dalej: skarżącego - na ww. decyzję Zarządu Województwa Z., jako wniesioną po terminie.
W dniu 24 maja 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
W uzasadnieniu wskazała, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony skarżącej, ponieważ pracownik, który prowadzi sprawę choruje przewlekle na astmę oskrzelową, co potwierdzone jest zaświadczeniem lekarskim. Choroba objawia się nagłymi atakami duszności, powodującymi brak kontroli nad swoimi działaniami, a następnie osłabienie. Jak wyjaśniła strona, w dniu [...] marca 2016 r., czyli w dniu wysłania skargi na decyzję Zarządu Województwa Z., pracownik ten prowadzący sprawę, tj. Sekretarz Powiatu Ł. [...] doznał ataku astmy, którego nie mógł natychmiast zniwelować, ponieważ w tym dniu nie posiadał przy sobie niezbędnego leku. Nie mogąc z powodu ataku astmy wykonać samodzielnie czynności, a chcąc ją koniecznie wykonać w tym dniu, aby nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia skargi, pracownik zwrócił się z prośbą o pomoc do innego pracownika, przy czym przekazana prośba z powodu ataku duszności była na tyle nieprecyzyjna, że pracownik, do którego zwrócono się o pomoc zaadresował pismo na adres pierwszej wymienionej w piśmie instytucji to jest Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Nieprawidłowe nadanie skargi na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło, więc z przyczyn niezawinionych przez stronę, a przyjęcie, że złożenie skargi nastąpiło z uchybieniem terminu powoduje dla strony ujemne skutki w zakresie postępowania sądowego. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie o chorobie astmy oskrzelowej [...] oraz skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] lutego 2016 r.
Sąd I instancji uznał, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi.
W ocenie WSA Starostwo jako podmiot (posiadający osobowość prawną) wyposażony w organy oraz wykwalifikowany aparat urzędniczy ponosi odpowiedzialność za zaniedbania personelu, którym posługuje się przy wykonywaniu czynność, w tym w zakresie sporządzania i ekspediowania korespondencji. Wadliwe działania pracowników, bądź zaniechanie przez nich podjęcia stosownych czynności, nie uwalniają Skarżącego od winy w niedochowaniu terminu. Zniedbania osób, którymi posłużyła się strona (czy jej pełnomocnik) obciążają ją samą (pełnomocnika), a tym samym nie uwalniają one strony od winy w niezachowaniu terminu.
Sąd I instancji podkreślił, że nie sposób uznać, że podmiot dysponujący rozbudowanym i zorganizowanym aparatem pomocniczym takim jak Starostwo, obejmującym fachowe służby do wykonywania poszczególnych zadań leżących w kompetencjach Powiatu, może zostać zwolniony z ponoszenia negatywnych konsekwencji wszelkich działań swoich pracowników. Skarżący zobowiązany jest do zorganizowania pracy oraz podziału obowiązków pomiędzy zatrudnionymi w niej osobami, aby właściwie i nieprzerwanie zapewnić obsługę i terminowość wykonywanych czynności i zadań. Z tego obowiązku nie zwalnia choroba jednego z pracowników, również Sekretarza powiatu i problemy w prawidłowym przekazaniem poleceń służbowych.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Powiat Ł. wniósł o jego uchylenie w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 87 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nawet przy dołożeniu najwyższej staranności nie mogła usunąć przeszkody uniemożliwiającej jej złożenie skargi w terminie. Powyższe z tego względu, że Starosta nie miał podstaw do podjęcia działań i zapewnienia wyboru innego pracownika, gdyż skarga była napisana i gotowa do wysłania, zaś przygotowujący ją pracownik Sekretarz powiatu z powodu nagłego ataku duszności przekazał nieprecyzyjne polecenie co do dalszych czynności związanych ze skargą innemu pracownikowi. Ten nieprawidłowo zaadresował przesyłkę zawierającą skargę na adres organu (jako pierwszej wymienionej w piśmie instytucji), a nie organu.
Zarząd Województwa Z. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 86 § 1 p.p.s.a jeśli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu.
Przywrócenie uchybionego terminu jest możliwe, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2) wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin, 4) we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu, 5) powstanie ujemnych dla strony skutków w zakresie postępowania sądowego. Stosownie do art. 87 § 2 p.p.s.a. na stronie domagającej się przywrócenia terminu ciąży obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy. O braku winy można mówić, gdy wnioskodawca dopełnił obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Dokonanie oceny wystąpienia tej przesłanki musi nastąpić na podstawie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy i z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można i należy wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy.
Przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu Sąd ocenia, zatem, czy strona uprawdopodobniła okoliczności, które powołała na usprawiedliwienie opóźnienia w dokonaniu czynności procesowej oraz czy te okoliczności są tego rodzaju, że nie można przypisać winy za to opóźnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można mówić o uprawdopodobnieniu przez skarżący Powiat Ł. braku winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi, choć z innych powodów niż te, które wskazał WSA. Twierdzenia Skarżącego powiatu, zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, nie zostały należycie uprawdopodobnione, stąd w sprawie nie można zasadnie i zgodnie z wymogami art. 86 § 1 p.p.s.a. stwierdzić, że uchybienie w postaci niedotrzymania ustawowego terminu na wniesienie skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., nastąpiło bez winy Skarżącego.
Regułą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bezskuteczność czynności podjętych przez stronę po terminie. Jednakże nie jest to reguła o charakterze bezwzględnym. Przepis art. 86 § 1 zd. 1 p.p.s.a. przewiduje możliwość przywrócenia terminu przez sąd na wniosek strony pod warunkiem, że uchybiła ona terminowi bez swojej winy. Podkreślenia wymaga, że powołana ustawa, obok innych warunków przywrócenia terminu, ustanawia obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Wnioskodawca nie musi, zatem dowodzić braku winy, a jedynie uwiarygodnić fakty świadczące o niezawinionym braku winy w uchybieniu terminu.
Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z 14 stycznia 1972 r., II CRN 448/71, OSPiKA 1972, z. 7-8, poz. 144). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 6 października 1998 r., II CKN 8/98, LEX nr 50679). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 roku, sygn. akt IV SA 1153/96, brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe (por. LEX nr 45637).
Okoliczności przedstawione przez skarżący powiat nie uprawdopodabniają braku winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi w terminie. Skarżący nie wykazał braku winy w niedotrzymaniu terminu na wniesienie skargi. Składając wniosek o przywrócenie ww. terminu skarżący powiat przedłożył - na poparcie twierdzenia, że nagły atak choroby astmy oskrzelowej odpowiedzialnego za wywiedzenie skargi do WSA w Szczecinie Sekretarza powiatu uniemożliwił mu dotrzymanie ww. terminu, - kopię zaświadczenia lekarskiego specjalisty chorób wewnętrznych (k. 54 akt WSA w Szczecinie). Orzekając w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu, sąd administracyjny nie jest związany twierdzeniami wniosku, gdyż uprawdopodobnieniem, o którym mowa w art. 87 § 2 p.p.s.a., sprowadza się do przekonania sądu o (przynajmniej) prawdopodobieństwie zaistnienia faktów, na które powołuje się strona domagająca się przywrócenia terminu.
Przekonanie powinno opierać się przy tym na obiektywnych przesłankach, wynikających z przytoczonych we wniosku twierdzeń. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu, sąd administracyjny jest uprawniony do dopuszczenia określonego dowodu z dokumentu, np. zaświadczenia lekarskiego do postępowania sądowoadministracyjnego i jego oceny, jednakże za przekroczenie kompetencji uznać należy ocenę diagnozy lekarza wystawiającego zaświadczenie, w sytuacji, gdy regulacja ustawowa zobowiązuje jedynie do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, nie zaś do ich udowodnienia (por. postanowienia NSA: 17 stycznia 2013 r., II FZ 1043/12; z dnia 12 października 2011 r., podobnie w wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., II FSK 2971/11). Zaświadczenie lekarskie jest jedynym dopuszczalnym dowodem na okoliczność niezdolności do pracy (por. wyrok SN z dnia 25 lipca 2006 r., I UK 42/06, OSNP 2007, nr 15-16, poz. 232), który zawiera także kluczowy opis stanu zdrowia chorego.
W oparciu o ten opis należy dokonać oceny, czy twierdzenia wnioskującego o przywrócenie terminu znajdują potwierdzenie (uprawdopodobnienia) w przedłożonym dokumencie urzędowym, którym jest zaświadczenie lekarskie.
W rozpoznawanej sprawie w zaświadczeniu lekarskim stwierdzono, że Sekretarz powiatu [...] był leczony z powodu przewlekłej astmy oskrzelowej. Oceniając zaświadczenie lekarskie, nie można pominąć okoliczności, że zostało ono wystawione w dniu 25 maja 2016 r. W rzeczywistości, zatem nie dokumentuje ono stanu zdrowia pełnomocnika Skarżącego w dniu [...] marca 2016 r., w którym upłynął termin do wniesienia skargi. W szczególności w żaden sposób nie uprawdopodabnia okoliczności podniesionej przez Skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, że pracownik, który prowadzi sprawę choruje przewlekle na astmę oskrzelową i w dniu [...] marca 2016 r., dniu ataku duszności uniemożliwiło prawidłowe nadanie skargi. Przedłożone zaświadczenie lekarskie stanowi jedynie o leczeniu pacjenta z powodu astmy oskrzelowej, jednakże jest to tylko przywołanie oświadczanie chorego, bowiem lekarz-specjalista nie może z całkowitą pełnością wydać "retroaktywnej" diagnozy.
Może przypuszczać jedynie o początkach choroby w oparciu o swoją wiedzę ekspercką, ale pewne udokumentowanie stanu chorego jest możliwe jedynie na dzień przeprowadzenia stosownego badania. Skarżący mógł niezwłocznie po ustaniu ataku duszności (w dniu [...] marca 2016 r.) udać się po stosowne zaświadczenie. Powyższego zabrakło.
Ponadto, przedłożone zaświadczenie lekarskie w żaden sposób nie określa, czy Sekretarz powiatu był w takim stanie, że choroba uniemożliwiła mu wykonywanie jakichkolwiek czynności zawodowych. Brak jakiekolwiek oceny lekarskiej w tym zakresie na przedłożonym zaświadczeniu znacznie osłabia jego wartość jako dokumentu uprawdopodabniającego twierdzenia wniosku o przywrócenie terminu. Tym samym dla oceny prawdziwości twierdzeń zawartych we wniosku o przywrócenie terminu do wniesieni skargi, kluczowe w sprawie było uprawdopodobnienie stanu zdrowia sekretarza powiatu w dniu [...] marca 2016 r. Przedłożone zaświadczenie lekarskie dokumentuje jednak w sposób rzetelny stan zdrowa ww. w dniu [...]23 maja 2016 r., (tj. daty jego wystawienia). Przy tym nie określa intensywności dolegliwości chorobowych w tym czasie i ich wpływu na możliwość wykonywania czynności zawodowych.
Co więcej, w zaświadczeniu jest mowa o "przewlekłym" charakterze choroby (astmy oskrzelowej), co nie może być uprawdopodobnieniem ostrego ataku choroby, na który powołuje się Skarżący powiat we wniosku o przywrócenie terminu.
Reasumując wyżej wskazane wątpliwości, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 87 § 2 p.p.s.a., Skarżący nie wykazał braku winy w niedotrzymaniu terminu wniesienia skargi. Prawidłowym uprawdopodobnieniem w sprawie byłoby zaświadczenie lekarskie dokumentujące stan zdrowia sekretarza powiatu w dniu [...] marca 2016 r., które wydaje się, że było możliwe do pozyskania – po ustaniu ataku duszności na skutek zażytego leku. Jednakże stosownego dokumentu w tym zakresie nie przedłożono. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu na podstawie art. 86 § 1 w związku z art. 87 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając przyczyny, z powodu, których doszło do uchybienia terminowi do złożenia skargi uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przesłankę braku winy w uchybieniu terminu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 184 p.p.s.a.