Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 967/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) odrzucił skargę K. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto WSA zwrócił skarżącej wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.
W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV WSA z 10 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez nadesłanie czterech odpisów skargi celem doręczenia ich uczestnikom postępowania - w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłka zawierająca to wezwanie została dwukrotnie awizowana (24 października i 2 listopada 2017 r.), a następnie zwrócona do WSA z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" oraz uznana (w trybie art. 73 ppsa) za skutecznie doręczoną z upływem 7 listopada 2017 r. Do 14 listopada 2017 r. brak formalny skargi nie został uzupełniony. Wobec tego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa).
Skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) złożyła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu autor zażalenia stwierdził, że nieodebranie przesyłki z wezwaniem nie było zawinione przez pełnomocnika, lecz wynikało z uchybień w pracy pracowników Poczty Polskiej S.A., którzy nie dołożyli należytej staranności w doręczeniu listu poleconego oraz zawiadomieniu pełnomocnika o możliwości jego odebrania w placówce pocztowej. Kancelaria pełnomocnika mieści się przy ul. [...] w [...], gdzie znajduje się 11 innych kancelarii prawniczych, a do końca 2017 r. było ich 12. Na parterze budynku znajdują się skrzynki pocztowe, w których powinna być pozostawiana przez doręczycieli pocztowych korespondencja przychodząca do poszczególnych kancelarii. Jednakże listonosze Poczty Polskiej S.A., którzy dostarczają korespondencję pełnomocnikowi, notorycznie nie wywiązują się z tych obowiązków i nie pozostawiają zawiadomień w przeznaczonej do tego skrzynce. Faktycznie doręczanie korespondencji odbywa się w ten sposób, że listonosze zazwyczaj przynoszą ją w godzinach przedpołudniowych, kiedy - z uwagi na specyfikę pracy radcy prawnego - pełnomocnik nie jest w stanie zawsze osobiście odbierać korespondencji w swojej siedzibie.
Nawet jednak kiedy pełnomocnik przebywa w kancelarii, która mieści się w budynku na drugim piętrze, listonosze "ułatwiają" sobie pracę, ponieważ nie chce im się wchodzić na górę po schodach i pozostawiają całą korespondencję, która ma być doręczona wszystkim kancelariom danego dnia, zazwyczaj w pierwszej kancelarii, w której ktoś akurat pracuje, pomijając pozostałe i pozostawiając w tej kancelarii wszystkie awiza lub zostawiając je gdzieś na korytarzu, w pomieszczeniu gospodarczym, do których mają dostęp wszystkie osoby znajdujące się w budynku, także obce. Autor zażalenia dodał, że awiza bardzo rzadko są wrzucane do skrzynek pocztowych, ponieważ wymagałoby to ich rozdzielania i pilnowania, by trafiały pod odpowiedni numer. Stwierdził, że zaniechania listonoszy w tym zakresie są okolicznością powszechnie znaną i wielokrotnie poruszaną w środkach masowego przekazu.
Konkludując, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nigdy nie otrzymał ani wspomnianego pisma z WSA, ani zawiadomienia awizującego to pismo, a listonosz ani korespondencji tej nie doręczył, ani nie pozostawił awiza w przeznaczonej do tego skrzynce pocztowej pełnomocnika, gdyż w takim przypadku zostałoby ono na pewno odebrane przez pełnomocnika, który na poczcie między 24 października a 9 listopada 2017 r. był i listy odbierał.
Na poparcie swoich twierdzeń autor zażalenia załączył pisemne oświadczanie adwokat A. W. oraz adwokat U. L., które w czasie doręczania przesyłki prowadziły kancelarie pod tym samym adresem, a także kserokopię pisma skierowanego do Dyrekcji Poczty Polskiej S.A. w [...] w związku z niniejszą sprawą.
Pełnomocnik skarżącej dodał, że składając skargę za pośrednictwem organu złożył ją w 9 egzemplarzach - po jednym dla WSA i Narodowego Funduszu Zdrowia oraz pozostałe siedem dla uczestników postępowania. Jeżeli organ nie przesłał wszystkich ośmiu egzemplarzy, a tylko cztery i pozostałe cztery zatrzymał bezpodstawnie dla siebie, to do uzupełnienia braków WSA powinien był wezwać organ, a nie skarżącą. W związku z tym nieuzasadnione było wzywanie skarżącej i wyznaczenie jej w tym celu terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nim argumenty są trafne.
Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z 10 października 2017 r. Przewodniczący Wydziału IV WSA w Gliwicach wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi przez nadesłanie czterech odpisów skargi celem doręczenia uczestnikom postępowania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Pełnomocnik skarżącej nie odebrał przesyłki zawierającej to wezwanie i w przewidzianym prawem terminie nie uzupełnił wskazanych braków formalnych skargi. Wobec tego WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Dyspozycja tego przepisu (tj. odrzucenie skargi) znajdzie zastosowanie w danej sprawie jeśli: 1) strona wnosząca skargę została skutecznie wezwana do uzupełnienia braku formalnego skargi oraz 2) strona ta nie zastosowała się do wspomnianego wezwania, tzn. nie uzupełniła w terminie braku skargi.
W zażaleniu skarżąca zakwestionowała zarówno zasadność wezwania jej o złożenie czterech odpisów skargi dla uczestników postępowania, jak również skuteczność domniemania doręczenia jej pełnomocnikowi przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego skargi, twierdząc że przesyłka ta nie była awizowana zgodnie z wymaganiem określonym w art. 73 ppsa.
Bezzasadne jest stanowisko skarżącej, że nie było powodów do domagania się od niej złożenia odpisów skargi i że ewentualnie adresatem tego wezwania powinien być Dyrektor OW NFZ, za pośrednictwem którego skarżąca złożyła skargę wraz z jej ośmioma odpisami. Stanowisko skarżącej zdaje się w tym zakresie opierać na mylnym założeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym z jej skargi bierze udział - oprócz Dyrektora OW NFZ - tylko siedmiu uczestników postępowania, będących konkurentami skarżącej w postępowaniu konkursowym. Należy jednak zwrócić uwagę, że dwaj spośród konkurentów skarżącej to spółki cywilne. Tymczasem w postępowaniu sądowoadministracyjnym spółka cywilna co do zasady nie ma zdolności sądowej; zdolność taką mają natomiast strony umowy spółki cywilnej (wspólnicy). Uwzględniwszy zatem wspólników spółek cywilnych, które konkurowały ze skarżącą w postępowaniu konkursowym, przyjąć należy, że wszystkich uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest jedenastu.
Wobec tego WSA trafnie uznał, że osiem odpisów skargi załączonych przez skarżącą w momencie składania skargi to ilość niewystarczająca dla nadania skardze biegu i że konieczne jest uzupełnienie braków formalnych skargi przez dołączenie kolejnych czterech odpisów skargi. Wbrew twierdzeniom zażalenia, WSA prawidłowo skierował wezwanie do uzupełnienia braków skargi do pełnomocnika skarżącej. Działanie takie wynika z art. 49 § 1 w zw. z art. 67 § 5 ppsa.
Co się zaś tyczy zarzutu wadliwego przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, stwierdzić należy, że z art. 73 § 1 ppsa wynika, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65-72, pismo składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie stosownego zawiadomienia. Zgodnie z art. 73 § 2 ppsa zawiadomienie takie (czyli tzw. awizo) umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynność zawodowe. Z art. 73 § 3 ppsa wynika, że jeżeli adresat nie podejmie pisma w terminie siedmiu dni od pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy. Z kolei w art. 73 § 4 ppsa ustawodawca określił, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 73 § 1.
Z koperty zawierającej wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi oraz adnotacji na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 30 akt sądowych) wynika, że: 1) przesyłka została 18 października 2017 r. wysłana na adres pełnomocnika skarżącej wskazany w skardze, 2) w związku z niezastaniem adresata pozostawiono 24 października 2017 r. awizo o możliwości odebrania przesyłki w placówce pocztowej, 3) w dniu 2 listopada 2017 r. dokonano powtórnego awizowania przesyłki, 4) w związku z niepodjęciem przesyłki z placówki pocztowej, przesyłkę tę w dniu 8 listopada 2017 r. zwrócono do WSA, gdzie wpłynęła w dniu 14 listopada 2017 r. Wszystkie wspomniane zdarzenia zostały opatrzone stosownymi adnotacjami, pieczęciami i podpisami przez pracowników Poczty Polskiej S.A. W takiej sytuacji usprawiedliwione było przyjęcie przez WSA domniemania wynikającego z art. 73 § 4 ppsa, że zawiadomienie o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi należało uznać za doręczone skarżącej w dniu 7 listopada 2017 r.
Jednakże domniemanie to zostało skutecznie podważone w zażaleniu. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na błędy listonoszy przy doręczeniu przesyłek pocztowych w budynku, w którym znajduje się kilkanaście różnych kancelarii adwokatów i radców prawnych. Na poparcie tych twierdzeń pełnomocnik skarżącej przedłożył m.in. kopię pisma skierowanego przez niego do Dyrekcji Okręgu Poczty Polskiej S.A., dotyczącego nieprawidłowości w zakresie dostarczania zawiadomień o listach poleconych oraz wydawania tych przesyłek, a także oświadczenia adwokat A. W. z 4 stycznia 2018 r. i adwokat U. L. z 5 stycznia 2018 r. W oświadczeniach tych adwokaci (prowadzący kancelarie w tym samym budynku co pełnomocnik skarżącej) potwierdzili zarzuty pełnomocnika skarżącej odnośnie do przypadków nieprawidłowego zawiadamiania o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym, w tym również nieumieszczania przez listonoszy tzw. awiza w skrzynkach pocztowych. W świetle tych twierdzeń uznać należy, że skutecznie podważono domniemanie z art. 73 § 4 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przesyłka zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej. W takiej sytuacji postanowienie WSA odrzucające skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa musi zostać uchylone.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że mimo braku dowodu skutecznego doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalny skargi, pełnomocnik skarżącej złożył do akt (przy wniosku o przywrócenie terminu) cztery brakujące odpisy skargi. W takiej sytuacji uznać należy, że stwierdzone pierwotnie braki formalne skargi obecnie nie występują.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 §1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.