Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Województwa Ł. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. określającej Krzysztofowi Łuczakowi do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 449 999,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związki z realizacją projektu pn. "...", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2012 r. wraz z późniejszymi aneksami.
W skardze na powyższą decyzję K. Ł. wniósł o wstrzymanie jej wykonania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r., Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] kwietnia 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. powodują ryzyko wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Obecnie skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej (jest zawieszona od 1 października 2015 r.) i nie posiada majątku umożliwiającego mu zapłatę takiej kwoty. Organy egzekucyjne prowadzą przeciwko skarżącemu postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1002/17, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o określeniu skarżącemu kwoty do zwrotu. Co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Zaskarżona decyzja, będąca decyzją odmowną, jest zatem niewykonalna, gdyż nie narusza żadnych praw skarżącego. Nie stanowi źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów.
Tym samym skarżącemu nie może zostać wyrządzona żadna szkoda i nie powstaną trudne do odwrócenia skutki. Nadto, skarżący w uzasadnieniu wniosku nie wskazał żadnych, konkretnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za jego uwzględnieniem. Nie wykazał w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powołanie się przez skarżącego w sposób bardzo ogólnikowy wyłącznie na okoliczność zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej, brak majątku oraz prowadzenie postępowań egzekucyjnych bez wskazania jakichkolwiek informacji o źródłach utrzymania skarżącego, o jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, powoduje, że nie można uznać, iż wniosek ten jest uzasadniony.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tj.:
- 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej także: ZWŁ) z dnia 16 sierpnia 2017 r. oraz decyzji ZWŁ z dnia 8 grudnia 2015 r. wskutek błędnego uznania przez Sąd, iż:
- • wniosek Skarżącego wykracza poza granice niniejszej sprawy skoro została nim objęta decyzja ZWŁ z dnia [...] grudnia 2015 r., której stwierdzenia nieważności ZWŁ odmówił zaskarżoną decyzją w niniejszym postępowaniu, mimo iż decyzja ZWŁ z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ZWŁ z dnia [...] grudnia 2015 r. zobowiązującej Skarżącego do zwrotu środków z dofinansowania udzielonego przez COP na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej: Umowa) w wysokości 449.999,97 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, a więc powołane decyzje są ze sobą bezpośrednio związane, w tym w zakresie stanu faktycznego, prawnego oraz stron postępowania i zasadnym jest wstrzymanie wykonania decyzji ZWŁ z dnia [...] grudnia 2015 r. w niniejszym postępowaniu;
- • Skarżący nie wykazał tego, iż brak wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki, podczas gdy wskutek odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji i decyzji ZWŁ z dnia [...] grudnia 2015 r. w obrocie prawnym pozostanie wykonalna decyzja zobowiązująca Skarżącego do zwrotu środków finansowych wypłaconych na podstawie Umowy w wysokości 449.999,97 zł i tym samym przeciwko Skarżącemu będzie nadal prowadzona egzekucja grożąca w sposób bezpośredni pozbawieniem Skarżącego i jego rodziny środków do życia, skoro, jak wynika z dokumentów załączonych do skargi z dnia 22 września 2017 r., w tym oświadczenia o stanie majątkowym złożonego przez Skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej, Skarżący nie posiada dochodów i majątku umożliwiającego mu zwrot środków, co również świadczy o tym, iż Sąd przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie zapoznał się wnikliwie z uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji i decyzji ZWŁ z dnia 8 grudnia 2017 r., jak również z dołączonymi na poparcie wniosku dokumentami;
- 2. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania przez Sąd Skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ZWŁ z dnia [...] grudnia 2015 r. i wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji ZWŁ z dnia [...] sierpnia 2017 r. i decyzji ZWŁ z dnia [...] grudnia 2015 r., z uwagi na to, iż w ocenie Sądu Skarżący nie wykazał i nie udokumentował w skardze okoliczności świadczących o tym, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonalności powołanych aktów, podczas gdy Sąd zauważając powołane braki wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji powinien, przed wydaniem rozstrzygnięcia, wezwać Skarżącego na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA przez tenże Sąd w trybie autokontroli na posiedzeniu niejawnym i ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego poprzez wstrzymanie wykonalności wskazanych we wniosku decyzji, lub uchylenie zaskarżonego postanowienia przez NSA i wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji, ewentualnie o uchylenie przez NSA zaskarżonego postanowienia i przekazani sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi lub innemu odpowiedniemu Sądowi, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu zażaleniowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 powołanej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Ponadto podkreślenia wymaga, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi także na stanowisku, że obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, np. poprzez przedłożenie aktualnej dokumentacji dotyczącej jej sytuacji finansowej, w tym wyciągów z rachunków bankowych. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Ograniczenie się przez skarżącego do stwierdzenie o konieczności zawieszenia działalności gospodarczej, czy złożenia jedynie protokołu o stanie majątkowym skarżącego sporządzony w postępowaniu egzekucyjnym jest niewystarczające do oceny sytuacji materialnej skarżącego. Wskazane przez skarżącego dokumenty nie obrazowały jego sytuacji majątkowej, a Sąd nie miał możliwości ustalenia, jak kształtują się jego wydatki i czy posiada jakikolwiek majątek ruchomy bądź nieruchomy.
Jednocześnie należy podkreślić, że brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Sąd musi bowiem dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a.
Ponadto zasadą jest, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności decyzji, jakie przyjął w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić. Powyższe stanowisko dopuszcza jednakże wyjątki, bowiem w judykaturze wskazuje się również na możliwość wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, co polegać ma na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 971/12; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 99/12; z dnia z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 786/11; CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże taka sytuacja w sprawie nie występuje.
Zaskarżona decyzją, będąca decyzją odmowną, jest niewykonalna, gdyż nie narusza żadnych praw skarżącego, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Tym samym stronom nie może zostać wyrządzona z tego tytułu żadna szkoda, nie powstaną również trudne do odwrócenia skutki. Ponadto należało uznać, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji a samą decyzją określającą skarżącemu do zwrotu kwotę dofinansowania w określonej wysokości z uwagi na zasadniczo inną podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie