Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie z wniosku B. Sp. z o.o. we W. o wymierzenie A. Sp. z o.o. w K. grzywny z powodu nieprzekazania skargi w terminie, 1/ wymierzył wymienionemu organowi grzywnę w wysokości 10.000 złotych oraz 2/ zasądził na rzecz wnioskodawcy zwrot kosztów postępowania.
W motywach uzasadnienia Sąd I podał, że podstawą wniosku skarżącego było niezastosowanie się przez A. Sp. z o.o. (dalej: organ) do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA stwierdził, że zgodne stanowisko stron, potwierdzone treścią dokumentów włączonych do akt sprawy wskazuje, iż B. Sp. z o.o. pismem z dnia 6 października 2020 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność dotyczącą braku udzielenia informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego. W dniu 8 października 2020 r. skarga została doręczona skarżonemu organowi i do dnia wydania postanowienia przez Sąd I instancji nie została przekazana do sądu administracyjnego.
Za nieuprawnione WSA uznał stanowisko skarżonego organu o braku naruszenia przepisów prawa, bowiem zwłoka w przekazaniu skargi nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw. Przepisy jednoznacznie regulują tryb postępowania organu ze skargą do sądu administracyjnego. Jego obowiązkiem jest przekazanie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten aktualizuje się poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego; jest to przesłanka konieczna i wystarczająca.
Sąd podkreślił, że przepisy nie przewidują żadnego wyjątku w zakresie wykonania obowiązku przekazania skargi sądowi. Obowiązek ten pozostaje aktualny także w przypadku skorzystania z tzw. autokontroli w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, czy ustania stanu bezczynności organu. Rozstrzyganie o prawie do sądu poprzez uznanie braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy (umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego) należy do wyłącznej kompetencji sądu.
Zdaniem WSA, udzielenie informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci uchylenia obowiązku przekazania skargi. Nieprzekazanie skargi sądowi, czy zwłoka w wykonaniu tego obowiązku, nie może być usprawiedliwiona prowadzeniem korespondencji ze stroną skarżącą. Podstaw do prowadzenia korespondencji ze stroną w kwestii wykonania obowiązku przekazania skargi do sądu nie tworzy również przekonanie o bezprzedmiotowości skargi. Prawną formą rezygnacji z popierania skargi przez stronę jest jej cofnięcie. Skuteczne oświadczenie o cofnięciu skargi jest przesłanką umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a wydanie postanowienia w tym zakresie należy do wyłącznej kompetencji sądu administracyjnego.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że zachowanie organu było bezprawne. Stan nieprzekazania skargi trwał bowiem do dnia wydania postanowienia WSA, pomimo złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zatem o wymierzeniu organowi grzywny, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wysokość określoną na 10.000 zł WSA uznał za adekwatną do stopnia stwierdzonego uchybienia, formy prawnej i przedmiotu prowadzonej działalności.
A. Sp. z o.o. zażaleniem zaskarżył powyższe postanowienie Sądu I instancji, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny i zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- - art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi wysokiej grzywny mimo istnienia przesłanek przemawiających za oddaleniem wniosku, względnie wymierzeniem niższej grzywny.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że z literalnej treści przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego WSA oparł swoje rozstrzygnięcie wynika, że wymierzenie grzywny w przypadku uchybienia art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Sąd, wymierzając organowi grzywnę, nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem organu, należało zatem dopuścić sytuację, w której sąd odstępuje od wymierzenia grzywny, a nie stosowałby automatyzm.
Organ podkreślił, że brak przekazania skargi nie wynikał z jego złej woli lecz miał miejsce z powodu uwzględnienia wniosku skarżącej wskutek autokontroli, a ponadto w pierwszej kolejności organ chciał uzyskać od skarżącej informację, czy jej skarga nadal pozostaje aktualna, skoro na skutek uwzględnienia wniosku stała się bezprzedmiotowa.
Reasumując organ stwierdził, że jego motywacją nie było utrudnienie sytuacji skarżącej, lecz chęć wyjaśnienia sytuacji zanim do sądu trafi skarga, której rozpatrywanie nie było już konieczne. Gdyby zaś strona wprost wskazał organowi, iż podtrzymuje skargę, wówczas zostałaby ona niezwłocznie przekazana. W ocenie organu, całokształt okoliczności przemawia za odstąpieniem od wymierzenia grzywny w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto organ wskazał, iż wymierzona grzywna jest zbyt wysoka jak na przyczyny, z powodu których skarga nie została przekazana w terminie. Sąd jest bowiem uprawniony do miarkowania wysokości grzywny i powinien w takiej sytuacji wziąć pod uwagę m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Zdaniem organu, nie wiadomo na jakich danych opierał się sąd wymierzając grzywnę, nie analizował stanu faktycznego podmiotu, co niewątpliwie powinno mieć miejsce (w odniesieniu do uznaniowości i twierdzeń uzasadnienia orzeczenia o adekwatności przedmiotu działalności, której sąd w ogóle nie wziął pod uwagę, a obciążenie tego typu podmiotów i ich zaangażowanie w walkę z pandemią jest wiedzą powszechnie znaną).
W ocenie organu, WSA nie wziął również pod uwagę nadzwyczajnej sytuacji, w której jest organ będąc na pierwszej linii w walce z pandemią i na czym musiał skupić całe siły i środki. Według organu, przy uwzględnieniu motywacji, która przyświecała organowi, grzywna – jeśli w ogóle miałaby być wymierzona – powinna zostać określona na minimalną wysokość, co najwyżej 1000 zł.
W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o jego oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, a więc nieprzekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Na kanwie tego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że grzywna o której mowa w powołanym art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przyjmuje się również, że to jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skarg sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Może mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny (por. postanowienia NSA z dnia: 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14).
Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i ustalając jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w aspekcie analizy pism procesowych wnioskodawcy oraz organu, za zasadne uznać należy wymierzenie przez Sąd I instancji grzywny wymienionemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej, albowiem co do istoty podmiot ten uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zaistniała zatem podstawa do żądania przez stronę wymierzenia grzywny, co też Sąd I instancji uczynił.
Przedmiotem zażalenia, mając na uwadze jego motywy, jest w istocie sam fakt wymierzenia grzywny, ewentualnie jej wysokość, którą Sąd I instancji ustalił na kwotę 10.000 złotych.
Motywacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym aspekcie było uznanie, iż nieprzekazanie przez A. Sp. z o.o. skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, wynikało z bezpodstawnego uznania przez organ, iż w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek autokontroli, obowiązek przekazania skargi do sądu administracyjnego przestaje istnieć. Jako przyczynę uchybienia wymogom z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że organ wszedł w wyłączne kompetencje sądu, oceniając samodzielnie bezprzedmiotowość skargi w rozpoznawanej sprawie.
Przypomnienia wymaga, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skardze nie należało nadać dalszego biegu z powodu wykonania żądania strony. Już tylko samo złożenie skargi stanowi bowiem żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, zostanie poddana merytorycznej ocenie, czy też postępowanie sądowoadministracyjne zostanie umorzone.
Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu (organu) od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga na bezczynność Zakładu Opieki Medycznej w przedmiocie przekazania informacji o stanie zdrowia ubezpieczonego nie została przekazana do Sądu aż do chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Od chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu ma on 30 dni na wykonanie czynności technicznych w postaci uporządkowania akt sprawy, przygotowania odpowiedzi na skargę, w której przedstawi swoje stanowisko w sprawie oraz przekazania do WSA wniesionego środka zaskarżenia wraz ze sporządzoną odpowiedzią. Podkreślenia wymaga, że nawet jeśli organ uzna bezzasadność dalszego procedowania w sprawie, nie posiada on kompetencji do tego, by samodzielnie orzec w takim przedmiocie. Bezwzględnie kwestia ta pozostaje w wyłącznej gestii sądu administracyjnego, zaś organ może jedynie wyrazić swój pogląd w sprawie skargi w przygotowanej i przekazanej wraz z nią odpowiedzi.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia podmiotowi, do którego skarga została skierowana, grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a podniesione w zażaleniu argumenty nie mogły tej oceny zmienić.
Wobec przedstawionych okoliczności, sąd kasacyjny wysokość wymierzonej przez WSA grzywny uznał za adekwatną w odniesieniu do przyczyn jakie legły u podstaw powstałego po stronie organu uchybienia. Za prawidłowe należało bowiem uznać stanowisko Sądu I instancji, iż stan nieprzekazania skargi trwał nadal pomimo, że w sprawie strona wniosła o wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowym zakresie. Okoliczność ta nie przyczyniła się jednak do przekazania skargi sądowi administracyjnemu mimo, iż wniosek strony doręczono Zakładowi Opieki Medycznej w dniu 10 grudnia 20120 r. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ nadal utrzymywał, że skarga stała się bezprzedmiotowa, upatrując w tej okoliczności słuszności braku działania po swej stronie. Całość prowadzonej między stronami korespondencji również nie pozostaje bez wpływu na ocenę wagi uchybienia organu, co niewątpliwie miało wpływ na wysokość wymierzonej grzywny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.