Uzasadnienie
J. O.-D. wniosła w dniu 18 września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie z dnia 21 marca 2006 r., uchylającą wcześniejszą decyzję z dnia 21 listopada 2004 r. i odmawiającą, po ponownym rozpoznaniu sprawy, przyznania J. O.-D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Razem ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdzając, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. W ocenie Sądu I instancji decyzja, którą odmówiono skarżącej płatności bezpośrednich, jako rozstrzygnięcie odmowne, nie podlega wykonaniu, tym samym wniosek o wstrzymanie tego typu decyzji Sąd uznał za bezzasadny.
Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja, której dotyczy wniosek odnosi się do sporu o dopłaty za rok 2004, a więc dopłat, które zostały już wcześniej jej przyznane. Zaskarżona decyzja z dnia 30 sierpnia 2006 r. skutkuje uchyleniem wcześniejszej decyzji z dnia 21 listopada 2004 r. przyznającej świadczenie, stąd też nowej decyzji i wywoływanych przez nią skutków nie można oceniać w oderwaniu od wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, stąd jej zdaniem, taki rodzaj zarzucanej wadliwości winien skutkować wstrzymaniem wykonania aktu, zanim co do zarzutów odnoszących się do jego bezprawności nie wypowie się sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykonanie aktu administracyjnego może dotyczyć jedynie aktów zobowiązujących, aktów ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, czy też aktów, na podstawie których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295-296).
Przedmiotem kontrowersji pozostaje wykonalność aktów o charakterze deklaratoryjnym oraz decyzji odmownych. W stosunku do tych ostatnich, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akceptacją spotkał się pogląd kwestionujący możliwość domagania się ich wstrzymania (por. postanowienie z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt OZ 273/04). Również w piśmiennictwie przeważa stanowisko, iż co do zasady, decyzje odmowne nie mają cech wykonalności, niemniej jednak, część autorów pewnym ich rodzajom zdaje się przyznawać taką cechę, polegającą na zawieszeniu skutku prawnego decyzji (por. E. Łętowska: Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 maja 2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000, nr 11, poz. 164; Z. Kmieciak: Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, nr 5, s. 27).
Biorąc pod uwagę przedstawione na wstępie uwagi odnośnie charakteru opisywanej instytucji procesowej, rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczące braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji odmownych, wobec niemożności wykazania zaistnienia w takim przypadku przesłanek wymaganych przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a., zasługują na aprobatę, niemniej trafność ich przywołania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w rozpoznawanej sprawie nieuzasadniona.
Należy otóż zauważyć, iż decyzja której dotyczy złożony przez skarżącą wniosek, została wydana w ramach wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie z dnia 21 listopada 2004 r., przyznającą J. O.-D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 30 sierpnia 2006 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która uchylając decyzję wcześniejszą, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ponownie rozstrzygnęła sprawę co do istoty, odmawiając przyznania skarżącej przedmiotowych płatności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kształt rozstrzygnięcia wydanego we wznowionym postępowaniu ma swoje następstwa co do tego, iż rozważając charakter decyzji mającej podlegać wstrzymaniu, Sąd I instancji nie mógł ograniczyć się jedynie do przyjęcia, że była to "decyzja odmowna".
Przedmiotem wznowionego postępowania jest nie tylko weryfikacja poprzednio podjętego rozstrzygnięcia, ale również ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, Warszawa 2005, s. 678). Z tego względu, Sąd zakresem swojej oceny kwalifikującej dany akt za mogący lub nie podlegać wykonaniu winien objąć obie części zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia – zarówno to odnoszące się do uchylanej decyzji przyznającej określone uprawnienie, jak i to orzekające ponownie co do istoty o braku podstaw do jego przyznania.
W sytuacji, gdy pierwsza z decyzji (uprawniająca) stała się ostateczna i została wykonana poprzez przyznanie i zrealizowanie określonego świadczenia, rozstrzygnięcie, wydane w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, uchylające wydaną już decyzję i orzekające o odmowie przyznania świadczenia, ma w istocie skutek cofający konkretne uprawnienie. Wykonanie powyższej decyzji, rozumiane jako doprowadzenie stanu faktycznego do stanu zgodnego z treścią wydanego w wyniku wznowienia aktu administracyjnego, będzie zależało od ukształtowania trybu postępowania w tym zakresie, niemniej nie może ulegać wątpliwości, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie jego wykonania przez sąd administracyjny.
Wydanie przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie decyzji z dnia 30 sierpnia 2006 r. oznacza dla skarżącej nie tylko zaprzestanie realizacji uprawnienia przyznanego jej uchyloną decyzją z dnia 21 listopada 2004 r., ale również prowadzi (co do zasady) do konieczności zwrotu nienależnie pobranych na tej podstawie środków. Ta okoliczność winna więc przesądzać, że skarżąca mogła wystąpić z żądaniem wstrzymania zaskarżonego aktu.
Należy zaznaczyć, iż warunkiem zastosowania przez Sąd ochrony tymczasowej jest nie tylko stwierdzenie zaistnienia w zaskarżonym akcie elementu wykonalności, ale również powstanie następstw, jakie mogłoby wywołać jego wykonanie w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Skarżąca będąc w rozpoznawanej sprawie zobowiązana wykazać przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, w skierowanym do Sądu I instancji wniosku o wstrzymanie jej wykonania nie przedstawiła jednak konkretnych, poważnych skutków wykonania zaskarżonego aktu. Przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji należy wiązać z sytuacją jaka powstanie, gdy zaskarżony akt zostanie wykonany, a następnie w wyniku rozpoznania skargi, zostanie uchylony lub stwierdzona zostanie jego nieważność. Powołane we wniosku argumenty, akcentując jedynie okoliczność odmowy przyznania płatności już wykonanej, mająca skutkować uciążliwymi konsekwencjami natury finansowej, nie stanowią takiego następstwa, które rodzi niebezpieczeństwo powstania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego decyzji.
Należy w tym miejscu podzielić stanowisko Sądu I instancji, który trafnie wskazał, iż uchylenie decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich nie powoduje konieczności automatycznego zwrotu nienależnie pobranych płatności, albowiem dopiero decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobraną i określająca termin zapłaty, będzie podstawą do dochodzenia zwrotu pobranych płatności przez organ. Co prawda, okoliczność ta nie może świadczyć o tym, iż zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, do czego sprowadzała się w tej mierze argumentacja Sądu I instancji, niemniej można z niej wywieść, iż wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona albo trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym nie ma podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Od decyzji Prezesa ARiMR ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, stosownie do art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co oznacza, iż jest ona wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego przysługiwać będą skarżącej stosowne środki zaskarżenia.
Powyższe uwagi odnoszące się do kwalifikacji przyznanych środków, jako nienależnych, podobnie jak kwestionowana w tym samym zakresie argumentacja wyrażona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mają charakter ogólny i w żadnym razie nie przesądzają o sposobie rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii zasadności skargi na decyzję z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr OB/317/2006. Uwagi te wynikają z przedstawienia przez Sąd trybu postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu wypłaconych należności, które ze swej istoty może toczyć się jedynie wówczas, gdy środki te zostaną uznane za nienależnie lub nadmiernie pobrane.
W tym miejscu należy zwrócić również uwagę na kwestie związane z zakresem postępowania zażaleniowego. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r. W postępowaniu zażaleniowym powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu zarzuty skierowane przeciwko niemu, opierające się na wykazaniu rażącego naruszenia prawa, nie mogą mieć wpływu na rozpoznanie niniejszego zażalenia. Zarzuty zgłoszone wobec powyższego rozstrzygnięcia podlegają ocenie Sądu I instancji przy merytorycznym rozpoznawaniu skargi.
Mając powyższe na uwadze, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, należy uznać za zasadne.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił zażalenie oddalić.