Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 26 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony w skardze skierowanej do Sądu, w którym skarżący ograniczył się tylko do ogólnego wskazania, iż wykonanie zaskarżonej decyzji narazi na szkodę jego interes. Przywołując treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie wykazał okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym brak jest możliwości dokonania oceny rzeczywistego wpływu powyższej czynności. W konsekwencji nie udowodniono, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W zażaleniu na powyższe postanowienie E. G. wniósł o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody - art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu podkreślił, że równocześnie ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na charakter i okoliczności, które były podstawą jej wydania.
Mając to na względzie oraz to, że skarżący nie może wykonywać swojego zawodu, a w konsekwencji utrzymywać siebie i najbliższych członków rodziny - taka decyzja wyrządza mu znaczną szkodę. Skarżący zarzucił, że licencja pracownika ochrony fizycznej umożliwia wykonywanie pracy, dzięki której zarówno on, jak i jego najbliżsi mogą mieć zagwarantowane socjalne minimum bez pomocy z zewnątrz. Brak licencji oznacza brak możliwości zarobkowania, a nadto konieczność ubiegania się o pomoc socjalną.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie wskazując, iż w sprawie nie występują żadne podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W przepisie art. 61 p.p.s.a. została uregulowana problematyka dotycząca wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności. Utrzymano zasadę, że
Sygn. akt II GZ 17/07 wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Rozróżniono sytuacje, w których dozwolone jest wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez organ administracji i przez sąd. W pierwszym przypadku jest to dozwolone do czasu przekazania skargi sądowi (art. 61 § 2 p.p.s.a.), a w drugim od chwili wpływu akt do sądu (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Adresatem wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności zawartego w skardze w zależności od podstawy prawnej będzie albo organ, albo sąd. Jeżeli w podstawie powołano art. 61 § 2 p.p.s.a. to wniosek powinien rozpoznać organ administracyjny. Nierozpoznanie wniosku przez organ powoduje, że strona powinna ponowić wniosek przed sądem, przyjmując za jego podstawę art. 61 § 3 p.p.s.a.
Jeżeli jako podstawę wniosku strona podała art. 61 § 3 p.p.s.a. adresatem jest sąd. Organ w takim wypadku może wstrzymać wykonanie aktu z urzędu. Brak rozstrzygnięcia organu powoduje, że wniosek rozpozna sąd bez potrzeby jego ponowienia (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. Zakamycze 2005, s. 164).
W związku z powyższym podziałem pojawił się problem relacji między art. 61 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie zaskarżonego aktu zawarty został w skardze wniesionej za pośrednictwem organu, bez wskazania podstawy prawnej odnośnie kompetencji, który z podmiotów wskazanych w art. 61 p.p.s.a. ma go rozpoznać, a organ wniosek ten rozpoznał przed przesłaniem akt sądowi. W szczególności pojawia się problem, czy w takiej sytuacji skarżący powinien ponowić wniosek przed sądem, czy też sąd uprawniony jest rozstrzygnąć w tym przedmiocie samodzielnie.
Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem.... Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu.
Analiza treści art. 61 § 3 p.p.s.a. - a w szczególności zdania drugiego tego przepisu - prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy organ rozstrzygnął o wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności zawartym w skardze, Sąd nie jest uprawniony do ponownego rozstrzygania w tym przedmiocie bez ponowienia wniosku przez skarżącego. Do takiej konkluzji prowadzi też porównanie unormowań zawartych
Sygn. akt II GZ 17/07 w art. 61 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczących określenia przesłanek uzasadniających wstrzymanie. W art. 61 § 2 p.p.s.a. nie określono (inaczej niż w § 3 tego artykułu) przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Wskazano w nim jedynie (pkt 1 i 3) kiedy wstrzymanie jest niedopuszczalne.
Oznacza to, że organ administracyjny wydając postanowienie na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. orzeka w ramach uznania administracyjnego. W tym stanie prawnym organ administracyjny, rozpoznając tę kwestię, może się kierować zarówno wiarygodnością zarzutu o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, jak i prawdopodobieństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. "Lexis Nexis", W-wa 2004, s. 123).
Natomiast wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. obwarowano przesłanką powstania "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków".
Za takim stanowiskiem przemawia także potrzeba jednolitości, jasności i konsekwencji w stosowaniu prawa. Strona, której wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności ujęty w skardze organ administracji rozpatrzył odmownie, faktycznie dopiero z momentem dowiedzenia się o tym fakcie może podjąć dalsze działania zmierzające do uzyskania ochrony tymczasowej (art. 61 § 3 zd. 2 i § 4 p.p.s.a.). Postanowienie organu wydane na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. nie podlega oczywiście odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu może wystąpić z odpowiednim wnioskiem do sądu. W tym wypadku na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Strona będzie mogła w pełni korzystać z przysługującego jej prawa do ponowienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., gdy będzie miała m.in. możliwość zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ administracyjny przy wydaniu postanowienia na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarł w skardze bez powołania art. 61 § 2 lub 61 § 3 p.p.s.a., a więc bez wskazania, do którego z podmiotów wymienionych w art. 61 p.p.s.a. był skierowany. W tej sytuacji w dniu 27 września 2006 r. organ, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga wydał postanowienie na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a., którym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Treść
Sygn. akt ii GZ 17/07 postanowienia wskazuje, że organ wydał je w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego ujętego w skardze, a nie z urzędu (k. 47 akt). Jednocześnie z akt wynika, że postanowienie to nie zostało doręczone przez organ skarżącemu (k. 55 akt). Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie wydane w trybie art. 61 § 2 p.p.s.a. nie jest zaskarżalne, zatem nie obowiązują tu regulacje z art. 125 k.p.a. dotyczące skuteczności doręczenia. Jednakże wydanie postanowienia (sporządzenie postanowienia) zgodnie z wymogami art. 124 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą określone skutki prawne.
W sytuacji gdy strona może przed sądem ponowić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (art. 61 § 3 zd. 2 p.p.s.a.) oraz z uwagi na odmienność regulacji zawartych w art. 61 § 2 i 61 § 3 p.p.s.a. co do przesłanek wstrzymania, postanowienie organu odmawiające wstrzymania zaskarżonej decyzji powinno być skarżącemu doręczone, celem zakomunikowania o rozstrzygnięciu przez organ o wniosku skarżącego. Strona nie ma innej możliwości realnego zapoznania się z wydanym przez organ rozstrzygnięciem.
Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd wydał je w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego zawartego w skardze. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wniosek w tym przedmiocie ponowił przed sądem. Także analiza zarzutów zażalenia wskazuje, że skarżący nie uzyskał informacji o treści postanowienia wydanego w dniu 27 września 2006 r. przez organ, a jedynie treść motywów zawartych w zaskarżonym postanowieniu ukierunkowała skarżącego do odwołania się w zażaleniu do regulacji zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadniczo więc dopiero w zażaleniu skarżący "ponowił wniosek" w rozumieniu art. 61 § 3 zd. 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowana w niniejszej sprawie sytuacja procesowa skarżącego uniemożliwiła mu skorzystanie w pełni z prawa do ponowienia przed sądem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naruszenie tych uprawnień skarżącego nastąpiło wskutek naruszenia przez Sąd zasad określonych w art. 6 p.p.s.a. Na tle uregulowań zawartych w ostatnio powołanym przepisie przyjmuje się, że wskazówki i pouczenia Sądu powinny dotyczyć dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania i w powstałej sytuacji procesowej. Obowiązek ten powinien odnosić się do udzielania przez Sąd wskazówek, bez których strona niemająca pomocy prawnej, pozbawiona byłaby wpływu na toczący się proces i przez to nie mogła zrealizować swoich uprawnień (por. wyrok SN z dnia 5 lutego 1999 r, sygn. II UKN 20/99 OSNAPiUS 2000, nr 18, poz. 695).
Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie w związku z wydaniem postanowienia na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a., którego organ nie doręczył skarżącemu. Sąd I instancji stwierdzając powyższe uchybienie organu, winien był, stosując zasady z art. 6 p.p.s.a., wyegzekwować od organu doręczenie skarżącemu postanowienia wydanego w dniu 27 września 2006 r. W zaistniałej bowiem sytuacji procesowej skarżący nie miał możliwości ponowienia przed sądem wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji ze stosowną argumentacją. Powyższe uchybienie przez Sąd I instancji treści art. 6 p.p.s.a. w konsekwencji skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.