Uzasadnienie
I
Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wniosek S. "B. i K.– S. " o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w świetle art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., nie ma wystarczających podstaw do uznania, iż wnioskującemu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym S. należy przyznać przymiot uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Wynik tego postępowania nie dotyczy bowiem interesu prawnego S., ani zakresu jego statutowej działalności. Zgodnie z § 1 statutu S., jego celem jest m.in.: "wspieranie społecznej aktywności obywateli; działania mające na celu umacnianie porządku publicznego, bezpieczeństwa i praworządności, a zwłaszcza walka z bezprawiem, korupcją i innymi patologiami życia publicznego". Tak określone cele S. realizuje w szczególności poprzez "prowadzenie działalności informacyjnej, promocyjnej, szkoleniowej, badawczej, interwencyjnej i wydawniczej". Z powyższego statutu wynika zatem wprost, że działanie S. jest ograniczone i nie przewiduje występowania przed sądami administracyjnymi.
II
W zażaleniu na powyższe postanowienie J. L. domagał się jego uchylenia w całości oraz dopuszczenia S. "B. i K.– S. " do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącego brak umieszczenia w statucie S. postanowienia o dopuszczalności występowania przed sądami administracyjnymi nie powinien stanowić podstawy do odmowy dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w zażaleniu.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym mogło zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa.
Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie.
W literaturze podnosi się, że termin "posiedzenie sądowe" jest określeniem o najszerszym znaczeniu, obejmującym zarówno rozprawę, posiedzenie jawne, jak i posiedzenie niejawne (H. Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 2, str. 388). Z powołanego przepisu wynika, że posiedzenia sądowe są co do zasady jawne. Przytoczona regulacja stanowi konkretyzację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 i ust 2 Konstytucji RP. Ostatnie powołane przepisy ustanawiają zasadę prawa do sądu w aspekcie sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu"), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003- komentarz do art. 45, s. 6). Odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności - wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118).
Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670).
Konkretyzację zasady "prawa do sądu" wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie".
W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 §1 p.p.s.a., art. 58 § 3 p.p.s.a., art. 61 §5 p.p.s.a., art. 86 §1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a., art. 89 p.p.s.a. W związku z tym odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego stanowi wyjątek, który musi mieć podstawę w przepisach ustawy.
W wypadku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., następuje na posiedzeniu jawnym.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (k. 26 akt sądowych). W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu (art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.).
Wobec powyższego, odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości dopuszczenia S. "B. i K.– S. " do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.