Uzasadnienie
Skarżący – J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego W. nakładającej na niego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W skardze skarżący zawarł również wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, nakładającej na niego karę pieniężną. W uzasadnieniu tych wniosków podniósł, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania określone w art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r poz. 270) dalej: "p.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia SKO jak również decyzji Prezydenta Miasta [...] W. Odnośnie do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia SKO stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] W. nakładającej na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Sąd I instancji wskazał, że postanowienie to nie jest wykonalne. Nie tworzy ono po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), zatem nie podlega ono wykonaniu i nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przypadku tego aktu nie mają więc zastosowania ustawowe przesłanki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej i tym samym akt ten nie może stać się przedmiotem tej ochrony.
Natomiast odnośnie do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] W. nakładającej na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, Sąd I instancji wskazał, że o ile podlega ona wykonaniu i jako taka mogła stać się przedmiotem rozpoznawanego wniosku, to jednak wniosek o jej wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący nie przedstawił żadnej okoliczności na potwierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tym samym nie było podstaw by wstrzymać wykonanie tej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wniósł J. C. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] W. i wniósł o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania obu aktów.
W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, że ewentualne dochodzenie od niego przedmiotowej kary pieniężnej może łączyć się z nałożeniem na niego kosztów postępowania egzekucyjnego, co będzie stanowić dodatkowy, istotny koszt. Ponadto ewentualne, późniejsze dochodzenie przez niego roszczeń od Prezydenta [...] W. również może łączyć się z koniecznością poniesienia dodatkowych wydatków. "Późniejszy zwrot spełnionego świadczenia" zdaniem Skarżącego oznacza zaś że stanie się to dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, co oznacza dla niego znaczą szkodę w postaci czasowej niemożności korzystania z przedmiotowych środków pieniężnych. Zdaniem Skarżącego działanie SKO rażąco naruszyło jego uprawnienia jako strony postępowania dlatego tez nie powinien on ponosić żadnych dodatkowych dolegliwości finansowych z tego tytułu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie, przy znacząco dużym nakładzie sił i środków lub będzie niemożliwy.
Wnioskujący winien wskazać na konkretne zdarzenia, czy też okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione, czyli, że na skutek wykonania decyzji grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku jej realizacji nie wystarczy zwrot wyegzekwowanej należności nawet z odsetkami. Wnioskodawca musi zatem wykazać istnienie realnego niebezpieczeństwa, iż wykonanie zaskarżonego aktu przed zbadaniem jego prawidłowości przez sąd administracyjny, wywoła nieodwracalne pogorszenie jego sytuacji, którą trudno będzie naprawić nawet po ewentualnym wyeliminowaniu zaskarżonego aktu.
Oceniając zaskarżone postanowienie Sądu I instancji przez pryzmat cytowanych powyżej przepisów oraz treści wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Należy wskazać, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki.
Z uwagi na powyższe, postanowienie SKO, Sąd I instancji słusznie uznał za akt nie nadający się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotowe postanowienie nie kreuje, nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które nie istniałyby przed jej wydaniem. Postanowienie to stwierdza jedynie uchybienie przez Skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, a więc nie podlega wstrzymaniu.
Przechodząc do dalszej części zażalenia – odnoszącego się do odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] W. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, która to decyzja ze swej natury jest decyzją podlegającą wykonaniu – Sąd stwierdza, że Skarżący nie podważył oceny warunków spełnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, dokonanej przez Sąd I instancji.
Z okoliczności przedstawionych we wniosku, jak i w zażaleniu, nie wynika bowiem, że na skutek wykonania zaskarżonej decyzji zostałaby wobec skarżącego spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia skarżącego o możliwości poniesienia przez niego dodatkowych kosztów w związku z przyszłą egzekucją, a także z koniecznością późniejszego odzyskania pieniędzy od organu, jak również czasowe pozbawienie go możliwości dysponowania pieniędzmi jakie musi wyłożyć na poniesienie nałożonej na niego kary pieniężnej nie dają obrazu jakie szkody i w jakim rozmiarze może spowodować brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także nie przedstawił dowodów uprawdopodobniających wystąpienie po jego stronie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Podkreślić należy, iż egzekucja zawsze prowadzi do ujemnych następstw, co powinno być uwzględnione przez Sąd bez żadnej dodatkowej argumentacji strony w tym względzie. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Skutki w tym zakresie są oczywiste i zawsze prowadzą do ujemnych następstw polegających na zmniejszeniu majątku zobowiązanego. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest też to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi strony uiszczone już, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla strony.
Na marginesie, argumentacja zażalenia sprowadzająca się do stwierdzenia, że "działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. rażąco naruszyło moje uprawnienia jako strony postępowania [...] nie powinien ponosić dodatkowych dolegliwości finansowych z tego tytułu" nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji. Z powyższego nie można wyprowadzić wniosku, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a to właśnie jest przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu wpadkowym jakim jest postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.