Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2319/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił V. S.A. z siedzibą w W. wstrzymania wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej oraz nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją Komisja Nadzoru Finansowego (I) cofnęła V. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej, (II) nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.700.000 zł, (III) wyznaczyła skarżącej termin na zakończenie działalności maklerskiej i (IV) nadała decyzji w zakresie pkt I i III rygor natychmiastowej wykonalności.
W skardze na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie jej wykonania.
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji, spółka nie przedstawiła odpowiednich dokumentów wskazujących jej aktualną sytuację finansową, rachunków oraz bilansu spółki. Załączyła jedynie listę wypowiedzeń umów oraz protokoły Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Spółki. Załączone dokumenty nie pozwoliły na dokonanie oceny zdolności płatniczych tego podmiotu ani na określenie jego wartości majątku na dzień złożenia wniosku, w tym wartości środków pieniężnych i innych aktywów, których upłynnienie pozwoliłoby na zapłatę kary pieniężnej,
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że uniemożliwiło mu to obiektywną weryfikację twierdzenia co do tego, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do upadłości skarżącej. WSA nie znalazł więc podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę w całości przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie pkt I-III (cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, nałożenia na spółkę kary pieniężnej i wyznaczenia terminu na zakończenie działalności maklerskiej), ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. przez niedostateczne rozważenie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a także brak uwzględnienia i ustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych przez wnioskodawcę, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków i w konsekwencji odmowy wstrzymania wykonania decyzji KNF.
W uzasadnieniu spółka wskazała, że nie można od niej wymagać, aby w skardze – złożonej po niespełna miesiącu od wydania zaskarżonej decyzji – przedstawiła dokumentację finansową świadczącą o wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Niemożliwe było wtedy również przedstawienie dokumentów, na podstawie których można było ocenić groźbę ziszczenia się podstaw do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości.
Spółka podała, że jest powiązana rynkowo z wieloma podmiotami i nagłe zakończenie jej działalności prowadzi do daleko idących perturbacji systemowych, np. do niemożności zaspokojenia obligatariuszy związanych z emisją prowadzoną przez spółkę na rzecz F. S.A. Umożliwienie Domowi Maklerskiemu funkcjonowania przez jeszcze jakiś czas, stworzyłoby szansę na zminimalizowanie szkód bądź opanowanie regresu kondycji finansowej spółki, w sposób zapewniający bezpieczeństwo także innym uczestnikom rynku finansowego.
Podkreślono również, że nie doszła do skutku emisja akcji, z której spółka miała pozyskać od 5 do 20 milionów zł, co uprawdopodobniały trzy listy intencyjne, a także spisane zostały na straty aktywa wchodzące w skład majątku spółki.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r. (data wpływu: 21 sierpnia 2020 r.) spółka uzupełniła zażalenie poprzez nadesłanie dokumentacji finansowej mającej świadczyć o pogorszającej się sytuacji skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze dominuje stanowisko – akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie – kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11).
Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Spółka we wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazywała, że uiszczenie kary pieniężnej nałożonej na mocy zaskarżonej decyzji doprowadzi do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ pogorszy sytuację majątkową skarżącej, doprowadzi do rozwiązania umów, a także zagrozi ogłoszeniem upadłości spółki. Ponadto podnosiła, że cofnięcie zezwolenia i zaprzestanie prowadzenia działalności maklerskiej doprowadzi do utraty przez spółkę kontrahentów i reputacji.
W odniesieniu do kwestii wpływu wykonania decyzji na sytuację finansową skarżącej należy wskazać, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 marca 2019 r., sygn. akt II GZ 43/19; 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GZ 21/19). W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku, czego w niniejszej sprawie nie zrobiła.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez spółkę okoliczności nie mogą przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje spółka) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które będą skutkować koniecznością zakończenia działalności gospodarczej. Nie ma przy tym racji skarżąca, że w czasie składania skargi niemożliwe było wykazanie, że wykonanie decyzji może grozić upadłością, czy trudnymi do odwrócenia skutkami finansowymi. Wystarczające byłoby bowiem, aby spółka powołała w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej konkretne okoliczności dotyczące jej sytuacji majątkowej, czy przeprowadziła szczegółową prognozę wpływu wykonania decyzji na stan finansów spółki.
Konieczne było przy tym powołanie konkretnych podstaw przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Spółka natomiast do kwestii tej odniosła się ogólnikowo. Niezawarcie takich informacji uniemożliwiło Sądowi I instancji pozytywne rozpoznanie wniosku skarżącej, co zostało prawidłowo wskazane w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadną argumentację skarżącej dotyczącą niemożności prowadzenia przez nią dalszej działalności gospodarczej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, z uwagi na charakter decyzji cofającej zezwolenia na prowadzenie działalności reglamentowanej, będącej pod nadzorem KNF, której celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego oraz ochrona interesów wszystkich uczestników obrotu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w istocie oznaczałoby zniesienie skutków zakazu wydanego przez organ nadzoru. Wydanie postanowienia o zastosowaniu w stosunku do skarżącej ochrony tymczasowej niwelowałoby zatem sens nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, którego z kolei celem była ochrona wszystkich uczestników rynku kapitałowego przed ewentualnym wprowadzeniem ich w błąd co do rzetelności podmiotu, z którego usług korzystają (por. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II GZ 295/19). Powyższe stanowisko NSA w składzie niniejszym podziela.
Nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia również ten argument skarżącej, że na skutek wydania decyzji nie doszła do skutku emisja akcji, z której spółka miała pozyskać od 5 do 20 milionów zł, co miały uprawdopodobniać trzy listy intencyjne. Z zażalenia wynika bowiem, że okoliczności te już nastąpiły, a więc nie stanowią skutków, które mogą wystąpić w przyszłości, których wystąpieniu mogłoby zapobiec wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie odpowiada więc prawu. WSA zasadnie bowiem uznał, że przedstawione przez spółkę dokumenty nie pozwalają na ocenę jej sytuacji w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie rację ma skarżąca, że w uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji powinien szerzej przeanalizować wszystkie powołane przez stronę argumenty, jednak uchybienie to – z uwagi na prawidłowość rozstrzygnięcia – nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Powyższej oceny nie zmienia przedstawiona na etapie postępowania zażaleniowego dokumentacja finansowa spółki. Zadaniem NSA nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA (por. postanowienia NSA z dnia: 28 maja 2020 r., sygn. akt I GZ 95/20; 3 października 2019 r., sygn. akt I FZ 190/19). Należy podkreślić, że bardziej szczegółowe uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, czy też wskazanie nowych okoliczności na etapie postępowania zażaleniowego, nie czyni błędnym bądź też nieprawidłowym rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest ono środkiem odwoławczym od orzeczenia WSA, co oznacza, że służy zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2029 r., sygn. akt I GZ 51/19).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.