Uzasadnienie
W skardze na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego uchylającą decyzję ostateczną i odmawiającą przyznania pomocy ze środków unijnych G. L. wniósł o wstrzymanie jej wykonania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że konieczność zwrotu obecnie kwoty, która została uznana za pomoc nienależną, spowoduje znaczne obniżenie wydajności prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej, a nadto pociągnie za sobą dalsze decyzje, w szczególności mające charakter sankcji karnych, które w konsekwencji mogą wiązać się z powstaniem po stronie skarżących szkody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3013/16, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, podane przez skarżącego twierdzenia odnośnie wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinny odwoływać się do materiałów źródłowych obrazujących jego sytuację materialną. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego i nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić mu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został dostatecznie uzasadniony.
Skarżący nie przedstawił ani swej aktualnej kondycji finansowej, ani też nie wskazał konkretnych skutków finansowych, jakie miałoby dla jego sytuacji wykonanie zaskarżonej decyzji. WSA podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek szczegółowego opisania swojej sytuacji majątkowej, stanowiącej podstawę oceny zdarzeń uzasadniających uwzględnienie wniosku. Wnioskodawca powinien uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności. W celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków strona ma zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie decyzji jest zasadne, zaś twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. Zdaniem Sądu, skarżący w rozpoznawanej sprawie nie przedłożył wraz z wnioskiem żadnych dokumentów źródłowych, które mogłyby zobrazować jego aktualną kondycję finansową oraz potwierdzić możliwość wystąpienia okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wniosku.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. L., zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa procesowego w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez uznanie, iż skarżący nie udowodnił, w przypadku gdy wystarczającym jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że uprawdopodobnienie jest instytucją odmienną od udowodnienia, a podmiot, który ma obowiązek uprawdopodobnienia, winien wykazać, że w świetle zaistniałych okoliczności, realnym i możliwym jest zaistnienie jakiegoś zdarzenia objętego uprawdopodobnieniem. Zdaniem skarżącego, okoliczności niniejszej sprawy nie zostały przez Sad uwzględnione, bowiem uznanie przyznanej pomocy za nienależna skutkuje ostatecznie nakazaniem zwrotu kwoty pomocy w sytuacji, gdy decyzja ma moc ostatecznej. Zaistnienie obowiązku zwrotu przyznanej pomocy oraz nałożenie kar na stronę skarżącą spowoduje utratę płynności finansowej, zwłaszcza z uwagi na wysokość tych kar.
Skarżący wskazał, że na obecnym etapie postępowania, w sytuacji gdy wydanych zostało łącznie 12 decyzji, a wszystkie zostały zaskarżone, skarżący nie ma możliwości udowodnienia, że dojdzie do utraty płynności finansowej. Nie ma możliwości udokumentowania sytuacji firmy, a realne zagrożenie powstania szkody wynika z okoliczności sprawy, ilości kwot będących łącznie przedmiotem obowiązku zwrotu oraz dodatkowo z brzmienia rozporządzenia UE 1308/2013.
W ocenie wnoszącego zażalenie, z okoliczności sprawy wynika także nieodwracalność skutków wykonania zaskarżonych decyzji, bowiem sam fakt konieczności zwrotu zniweczy możliwość funkcjonowania na rynku skarżącego. Zwrot środków po rozpoznaniu skarg, uwzględniając, iż procedura musi trwać określony czas, niewątpliwie spowoduje całkowity brak środków do dokonywania bieżących transakcji i utratę płynności finansowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji, było co do zasady prawidłowe. Mankamentem przedstawionych w uzasadnieniu motywów zaskarżonego postanowienia było niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, a zatem wadliwym było rozważanie wykazania przez wnioskodawcę spełnienia ustawowych przesłanek zawartych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. i warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Argumentacja Sądu odnosząca się do konieczności przedłożenia materiałów źródłowych, obrazujących sytuację materialną skarżącego, była nieprawidłowa, bowiem zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej i odmowie przyznania pomocy ze środków unijnych.
Należy podkreślić, że powołany przepis daje sądowi możliwość wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu bądź czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
W pierwszej kolejności ocenie powinna być zatem poddana sama możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy z tytułu owoców i warzyw dostarczonych i udostępnionych dzieciom oraz odmowy przyznania pomocy do porcji owoców i warzyw dostarczonych i udostępnionych dzieciom w ramach programu "Owoce w szkole". Przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122).
Powyższe oznacza, że zasadą jest, iż z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiej decyzji, tj. decyzji o odmowie przyznania pomocy ze środków unijnych. W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, przedmiotowa decyzja nie nadaje się do wykonania i tego nie wymaga. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, odmawiając jedynie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji (EFRG) w wysokości 18.864 zł. Odnosząc się do argumentacji strony podniesionej we wniosku o wstrzymanie wykonania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja odmawiająca przyznania pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej nie dotyka zatem bezpośrednio należności pieniężnych, to jest wnioskowanych kwot pomocy finansowej, czy też ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych.
Decyzja ta ani nie nakłada sankcji w postaci kary pieniężnej, którą trzeba zapłacić, ani też nie zobowiązuje podmiotu do zwrotu środków pobranych, ale nienależnych. Należności te wynikają bowiem z zupełnie innych decyzji, wydanych w odrębnych postępowaniach. Z przedmiotowej decyzji nie wynikało zaś nałożenie na skarżącą spółkę żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Negatywne ustosunkowanie się organu do starań o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych nie wykreowało nowej sytuacji w sferze obowiązków skarżącego.
Tym samym w świetle przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji za prawidłowe, pomimo zawartej w jego uzasadnieniu błędnej argumentacji. Zaskarżonej decyzji brak jest przymiotu wykonalności, co z kolei uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.