Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 255/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że sytuacja skarżącej oraz przedstawione i poparte stosowną dokumentacją okoliczności sprawy pozwalają na przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji może doprowadzić do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreślił, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku bowiem konieczności zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci wpływy ze sprzedaży leków, jak również zaburzona może zostać jej płynność finansowa, straci klientów, a w konsekwencji możliwość prowadzenia działalności w najmowanym dotychczas lokalu.
Sąd zwrócił uwagę, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć dla skarżącej również skutki w sferze kadrowej – poszukiwanie nowych pracowników, w miejsce wcześniej zwolnionych oraz trudności związane z powrotem do dotychczasowej pozycji na rynku. Dlatego wniosek zasługiwał na uwzględnienie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo, że wniosek skarżącej był pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i z załączonych do niego dokumentów nie wynika, aby apteka, której dotyczy zaskarżona decyzja miała kluczowe znaczenie dla działalności skarżącej spółki, w kontekście działania pozostałych należących do spółki aptek. Skarżąca nie przedstawiła nadto dokumentu wskazującego na jej sytuację finansową, np. wyciągów z rachunków bankowych, zeznania podatkowego za 2018 r., czy też sprawozdania finansowego.
Zdaniem organu, bez znaczenia dla zastosowania ochrony tymczasowej pozostają również argumenty wskazujące na utrudnienia w dostępności do produktów leczniczych, związane z likwidacją apteki. Reasumując, organ stwierdził, że argumentacja zawarta we wniosku skarżącej, jak i dowody przedłożone na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania wobec skarżącej ochrony tymczasowej, gdyż nie wykazała ona wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia po jej stronie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co zasługuje na szczególne podkreślenie w sprawie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne.
W świetle powołanego przepisu to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia negatywnych następstw wykonania aktu lub czynności. Tym samym wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności.
W tym miejscu należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. O znacznej szkodzie, można mówić, jeżeli nie będzie mogła być ona wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 271/09). Wobec powyższego, strona zobowiązana jest we wniosku skonkretyzować rodzaj grożącej jej szkody na skutek wykonania aktu. W przeciwnym razie sąd badający wniosek nie będzie mógł dokonać analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że spółka uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie też wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17 i z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła ona wnioskując o ochronę tymczasową – skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu tej apteki, stanie przed koniecznością zwolnienia czterech pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów, określonych w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. Ponadto, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, na co również spółka wskazywała we wniosku. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej spółki, może mieć charakter nieodwracalny.
Powyższe stanowiło więc spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez organ w zażaleniu argumenty braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej spółki, czy też wskazywanie na konieczność wzięcia pod uwagę okoliczności prowadzenia przez skarżącą spółkę innych aptek ogólnodostępnych.
Wyżej opisane okoliczności, związane z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą apteki w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, spełniają zatem przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a, więc prawidłowo Sąd I instancji uznał, że stanowiły podstawę wydania postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.