Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. T. C. zażądał wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Krajowej Radzie Doradców Podatkowych, w związku z nieprzekazaniem w terminie 30 dni od dnia wniesienia jego skargi na bezczynność tego organu. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że administracyjny tryb instancyjny poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność został wyczerpany. W dniu [...] lutego 2011 r. skarżący wniósł zażalenie do Krajowej Rady Doradców Podatkowych na niezałatwienie przez nią w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy w przedmiocie kontroli ubezpieczenia OC doradcy podatkowego (sygn. akt: [...]).Skarżący zwrócił się o udzielenie bez zbędnej zwłoki wyjaśnień o które wnioskował uprzednio w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. We wniosku wskazano ponadto, że organ do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami sprawy, wskutek czego przekroczony został termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Krajowa Rada Doradców Podatkowych w odpowiedzi na wniosek wyjaśniła, że skarga T. C. na bezczynność organu została przesłana do Biura Krajowej Izby Doradców Podatkowych faksem z adresu nadawczego W. i W. w dniu [...] sierpnia 2010 r. W treści faksu wskazano, że skarga dotyczy przeprowadzonej przez Krajową Radę Doradców Podatkowych kontroli spełnienia przez T. C. obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. Organ stwierdził, że zakończenie przedmiotowej kontroli nie skutkuje wydaniem przez Krajową Radę Doradców Podatkowych aktu administracyjnego ustalającego prawa lub obowiązki po stronie kontrolowanego doradcy podatkowego, lecz skutkować może wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy doradców podatkowych.
Krajowa Rada Doradców Podatkowych podniosła, że żadne z pism skarżącego wniesionych faksem nie mogło być równoważne pismu złożonemu osobiście w formie pisemnej i podpisanemu własnoręcznym podpisem, a tym samym wszystkie faksy nie wywołały skutku prawnego w postaci skutecznego wniesienia przez T. C. skargi do sądu za pośrednictwem organu, w związku z czym nie mógł rozpocząć się bieg terminu określonego w art. 54 ust. 2 p.p.s.a. Organ przyjął, że gdyby pisma przesłane faksem i zatytułowane "skarga na bezczynność organu" oraz "zażalenie" zostały przesłane z bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu, wywołałyby skutek prawidłowego wniesienia do organu, pod warunkiem, że zostałyby złożone w okresie ważności tego certyfikatu. Skargi muszą być bowiem skutecznie doręczone organom, żeby móc stwierdzić, że termin obligujący organ do ich przekazania sądowi rozpoczął bieg.
Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, w której organ byłby zobowiązany do przekazywania sądowi wszystkich faksów wpływających do niego od niezidentyfikowanego nadawcy tylko z uwagi na okoliczność, iż treść faksów wskazuje formę i rodzaj pisma. W świetle powyższego organ przyjął, że w sytuacji, gdy skarga nie została do niego skutecznie wniesiona, nie zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne uruchamiane skargą, a dla przekazania skargi przesłanej organowi faksem, bez zachowania podstawowych procedur doręczania pism procesowych w trybie administracyjnym, nie może rozpocząć biegu termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Ponadto podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie organem jest Krajowa Rada Doradców Podatkowych, jako podmiot umocowany do załatwiania spraw indywidualnych decyzją administracyjną. Od organu należy zatem odróżnić Biuro Krajowej Izby Doradców Podatkowych, stanowiące zespół osób i środków technicznych, będących aparatem pomocniczym organu.
Reasumując Krajowa Rada Doradców Podatkowych wskazała, że żadne z pism skarżącego nie zostało wniesione do Biura Krajowej Izby Doradców Podatkowych osobiście, za pośrednictwem Poczty Polskiej lub drogą elektroniczną z ważnym certyfikowanym bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wskutek czego żaden z faksów nie mógł być równoważny pismu złożonemu osobiście w formie pisemnej i podpisanemu własnoręcznym podpisem, a tym samym faksy te nie wywołały skutku prawnego w postaci skutecznego wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w treści faksu zatytułowanego "skarga na bezczynność organu" organ stwierdził, że są one bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt VI SO/Wa 10/10 wymierzył Krajowej Radzie Doradców Podatkowych grzywnę w wysokości 6449,96 zł w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność za pomocą faksu było skuteczne, a zatem wywoływało skutki prawne i zobowiązywało Radę do jej przekazania do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Ponieważ do organu wpłynęła skarga na bezczynność i została opatrzona prezentatą z datą 30 sierpnia 2010 r., od tego momentu rozpoczął bieg termin określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ostatnim dniem trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi wraz z dopowiedzią i aktami sprawy do sądu był zatem 29 września 2010 r. Jednakże do dnia wydania niniejszego postanowienia dokumenty te nie zostały przekazane do sądu. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za bezsporny fakt, iż organ uchybił obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Sąd I instancji stwierdził, że grzywna o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w ustawowo wyznaczonym terminie. Jednakże określenie, że "sąd może orzec o grzywnie" oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, powinien on wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
W ocenie Sądu I instancji, organ bezwzględnie zobligowany był przekazać przedmiotową skargę na bezczynność do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy uznał jej zarzuty za bezzasadne. Zgodnie bowiem z zasadą sądowej kontroli administracji publicznej, ocena dopuszczalności skargi oraz ocena zasadności zarzutów w niej zawartych należy ostatecznie do właściwego sądu, jeśli organ nie skorzysta z możliwości uwzględnienia skargi w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie Rada nie miała prawa nieprzekazania skargi do sądu, nawet po uznaniu, że skarga ta jest bezskuteczna w związku z wniesieniem jej za pomocą faksu. Takie działanie organu uniemożliwiło wnioskodawcy skorzystanie z drogi sądowej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wymierzył Krajowej Radzie Doradców Podatkowych grzywnę w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r., tj. w kwocie 6449, 96 zł. Na określenie wysokości grzywny miała wpływ kwestia niewypełnienia przez organ ustawowego obowiązku do czasu rozpatrzenia wniosku T. C. Ponadto Sąd wziął pod uwagę czas, jaki upłynął od ostatniego dnia terminu na przekazanie skargi na bezczynność do sądu do dnia orzeczenia o wymierzeniu grzywny (tj. cztery miesiące), a także niezasadne przyjęcie przez Radę, że wniesienie skargi za pośrednictwem faksu nie zobowiązywało organu do przekazania jej do sądu.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Krajowej Rady Doradców Podatkowych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniesiono o jego uchylenie w całości, umorzenie postępowania w sprawie wniosku o wymierzenie grzywny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że pismo przesłane faksem 30 sierpnia 2010 r. nie mogło wywrzeć skutków prawnych ponieważ nie wpłynęło do organu w formie przewidzianej przepisami prawa dla skarg na bezczynność organu. Organ zaznaczył, iż nie badał zasadności wniesienia skargi, gdyż nie posiada takiej kompetencji. Nie kwestionował również, iż do właściwego sądu należy ocena dopuszczalności skargi, a następnie ocena zasadności postawionych zarzutów, jednakże skarga taka musi zostać skutecznie wniesiona. Powołując się na treść art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Krajowa Rada Doradców Podatkowych podniosła, że każde pismo strony powinno zawierać podpis jej lub jej przedstawiciela ustawowego czy też pełnomocnika. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie powyższy warunek nie został spełniony, skarga faktycznie nie została złożona.
Organ powołał się na stanowisko przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt OZ 190/2010, w którym podkreślono, iż wymóg złożenia własnoręcznego podpisu pod skargą na bezczynność jest przesłanką niezbędną dla skutecznego złożenia takiej skargi.
W odpowiedzi na zażalenie T. C. wniósł o jego oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał na treść art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w sytuacji ewentualnego przyjęcia, że wniesiona przez niego skarga na bezczynność organu nie zawierałaby jego własnoręcznego podpisu, przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie wniesionego pisma lub jego poprawienie. T. C. podniósł, iż badanie przez organ kwestii prawidłowości podpisu pod skargą stanowiło właśnie element oceny dopuszczalności skargi, co nie leży w gestii Krajowej Rady Doradców Podatkowych lecz przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący stwierdził również, iż w zażaleniu powołano treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 1004/10 w sposób niezgodny z autentycznym jego brzmieniem, bowiem w żadnym akapicie nie użyto w nim słowa "faks". Orzeczenie to nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania jest kwestia zgodności z prawem postanowienia Sądu pierwszej instancji w zakresie wymierzenia Krajowej Radzie Doradców Podatkowych grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia.
Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania podkreślić należy, że skarga T. C. z powodu wniesienia jej faksem została uznana przez Krajową Radę Doradców Podatkowych za wniesioną nieskutecznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie stwierdził, że organ był bezwzględnie zobligowany do przekazania przedmiotowej skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, w sytuacji uznania zawartych w niej zarzutów za bezzasadne. Trafne również było jego stanowisko odnoszące się do nieuprawnionego badania przez organ skuteczności wniesienia przedmiotowej skargi. Podkreślić bowiem należy, że okoliczności te podlegają ocenie sądów administracyjnych, a nie organów za pośrednictwem których skargi są wnoszone. Organ administracji publicznej może jedynie skorzystać z uprawnienia wyartykułowanego w przepisie 54 § 3 p.p.s.a., w myśl którego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Krajowa Rada Doradców Podatkowych, będąca organem w sprawie, nie posiada kompetencji do stwierdzania, że pismo skierowane do niej – niezależnie od tego jaką drogą zostało jej przekazane – mogło bądź nie mogło wywrzeć skutków prawnych jego wniesienia z uwagi na jego formę lub braki. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okoliczności takie podlegają zbadaniu przez właściwy sąd administracyjny. W konsekwencji zaś takiej oceny, stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a., wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia pisma lub jego poprawienia, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ocena braków formalnych skargi leży zatem w gestii sądu administracyjnego i to właśnie sąd mógłby uznać, że postępowaniu sądowoadministracyjnemu nie nada się dalszego biegu z powodu nieusuniętej przez skarżącego wadliwości wniesionego pisma.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wywiódł, iż na Krajowej Radzie Doradców Podatkowych ciążył ustawowy obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi.
Wyjaśnić także należy, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez Krajową Radę Doradców Podatkowych obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi ona odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.).
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy nieprzekazania przez organ skargi sądowi zostały w zaskarżonym postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ustawowego obowiązku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za bezzasadne i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.