Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/20 odrzucił skargę M.P. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 7 czerwca 2017 r., w przedmiocie odmowy tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Gdańsku.
WSA działając na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) podał w uzasadnieniu, że uchwała została wydana w formie dokumentu nieelektronicznego i podpisana odręcznie przez trzech członków składu orzekającego, którzy zgodnie z oświadczeniem Krajowej Rady, nie posiadają własnych kwalifikowanych podpisów elektronicznych. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Odstępstwo od tej zasady przewiduje "art. 391§ 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest więc możliwe uwzględnienie żądania doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, gdy decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Jeśli decyzja, z powodu braku możliwości wydania jej w formie dokumentu elektronicznego, zostaje wydana w formie pisemnej, to doręczenie jej stronie winno nastąpić na piśmie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała zgodnie z urzędowym poświadczeniem doręczenia, została odebrana przez skarżącego w dniu 23 czerwca 2017 r. na skutek uznania dokumentu za doręczony. W treści zawierała pouczenie, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może w terminie 30 dni od jej doręczenia złożyć za pośrednictwem Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec wniesienia skargi w dniu 9 grudnia 2019 r. WSA uznał, iż została złożona po terminie w związku z czym podlegała odrzuceniu.
M.P. wniósł zażalenie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - art. 141 § 4 zd. 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia;
naruszenie - art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego kompleksowego przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w sprawie pod kątem prawidłowości doręczenia skarżącemu uchwały, rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi;
- - art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w dniu 23 czerwca 2017 decyzja została doręczona skarżącemu stosownie do wymagań wynikających z przepisów k.p.a.;
- - art. 53 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący uchybił ustawowemu terminowi do wniesienia skargi i z tego względu podlegała ona odrzuceniu.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że w dniu 23 czerwca 2017 r. otrzymał za pośrednictwem ePUAP zeskanowany dokument nie zawierający podpisów elektronicznych składu orzekającego, zatem w ocenie skarżącego otrzymał on kopie uchwały a nie oryginał. Podkreślił przy tym, że skład orzekający nie posiada własnych podpisów elektronicznych a decyzje wydał w formie dokumentu nieelektronicznego, gdzie następnie ją zeskanował i przesłał skarżącemu za pośrednictwem ePUAP bez opatrzenia jej podpisami elektronicznymi składu orzekającego. Skarżący podkreślił, iż stronie doręcza się oryginał decyzji a nie jej kopie i równocześnie od momentu prawidłowego doręczenia zaczynając biec termin. Równocześnie przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują iż decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego winna być podpisana za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego, co zostało pominięte przez WSA.
Ponadto wyjaśnił, że nie można traktować tożsamo doręczenia decyzji, jakie ma być dokonane w sposób przewidziany w przepisach art. 39 - 49 k.p.a. i możliwości zapoznania się z treścią decyzji. Ustawa wiąże bowiem wszystkie skutki formalno i materialnoprawne z doręczeniem pisma (orzeczenia) jako sformalizowaną czynnością, a nie z zapoznaniem się z jego treścią. Od samego zapoznania się z treścią decyzji nie zaczyna biec termin do złożenia skargi, zatem WSA nie mógł odrzucić skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. daje sądowi podstawę do odrzucenia skargi w sytuacji, gdy została ona wniesiona z uchybieniem przewidzianego przez ustawę terminu do jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie przepis ten stanowił podstawę prawną zaskarżonego zażaleniem orzeczenia Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 180/22, w którym sąd orzekał w identycznym stanie faktycznym i prawnym sprawy - że analiza uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadzi do wniosku, że Sąd ten nie rozstrzygnął samodzielnie o terminowości wniesienia skargi, a jedynie przepisał uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę sporządzonej przez organ. Poszczególne akapity obu tych dokumentów brzmią niemalże identycznie, w obu jest identyczna nieścisłość wynikająca z powołania się na treść art. 107 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze in fine. Z kontekstu wynika, że autorowi odpowiedzi na skargę zapewne chodziło o art. 107 § 1 pkt 8 a nie art. 107 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze in fine, a Sąd pierwszej instancji przepisał bezrefleksyjnie tę nieścisłość do swojego uzasadnienia.
Podobnie powielona została przez Sąd pierwszej instancji kolejna nieścisłość bądź omyłka pisarska autora odpowiedzi na skargę, chodzi mianowicie o fragment: "Odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 391 § 1 k.p.a.". W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma bowiem art. 391 § 1, autorowi odpowiedzi na skargę chodziło zapewne o art. 39 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie weryfikując treści przepisu powielił ten błąd w treści swojego uzasadnienia.
Sam fakt posłużenia się przez Sąd pierwszej instancji argumentacją przedstawioną przez jedną ze stron, a nawet sformułowaniami zawartymi w pismach procesowych nie stanowi o tym, że orzeczenie winno podlegać uchyleniu. Jednakże całkowite powielenie uzasadnienia wraz z zawartymi tam błędami, czy nieścisłościami, może prowadzić do wniosku, że Sąd nie dokonał samodzielnej analizy tego, czy skarga została wniesiona w terminie.
Orzeczenie o odrzuceniu skargi zamyka skarżącemu drogę do dochodzenia praw przed sądem zatem powinno być ono poprzedzone wnikliwą analizą zarówno stanu faktycznego jak i prawnego.
Sąd pierwszej instancji (powielając argumentację organu) wskazał, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie pism przez operatora pocztowego, a odstępstwo od tej zasady przewiduje art. 39 § 1 k.p.a. (powołał art. 391 § 1 p.p.s.a.) Sąd wskazał w uzasadnieniu treść tego przepisu, ale nie wyjaśnił dlaczego nie mógł on mieć zastosowania w niniejszej sprawie, innymi słowy dlaczego skarżącemu nie doręczono decyzji w formie elektronicznej.
Następnie Sąd pierwszej instancji powołując się na treść "art. 107 § 1 zdanie pierwsze in fine" wskazał, że za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć jedynie decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a więc opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. Jednak z art. 107 § 1 k.p.a. nie wynika, że za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć jedynie decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego. Art. 107 § 1 pkt 8 stanowi o tym, że decyzja zawiera podpis, a jeżeli wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Przepis ten stanowi jedynie o podpisie jako elemencie składowym decyzji (usytuowany jest w jednostce redakcyjnej stanowiącej o elementach składowych decyzji). W przepisie tym nie uregulowana została kwestia sposobu doręczania decyzji w zależności od tego jaki zawiera ona podpis.
Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego.